CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

RADICACIÓN No. : 2303. Acta No. 38 Sentencia No. 107.

FECHA : Santafé de Bogotá, D.C., septiembre trece (13) de

mil novecientos noventa y uno (1991).

MAGISTRADO PONENTE : Doctor Fabio Morón Díaz

TEMA : DERECHO ADQUIRIDO

El régimen legal de las prestaciones sociales que surjan por virtud de las relaciones de contenido laboral, debe respetar los derechos que se hayan causado o que hayan entrado en el ámbito del patrimonio del trabajador, sin que sea posible o admisible bajo los presupuestos normativos de la Constitución Nacional derogada, que la ley los disminuye o desconozca.

Inhibirse de fallar sobre las expresiones acusadas del parágrafo del artículo 98 y de los numerales 1o. y 3o. del artículo 99 de la ley 50 de 1990.

Exequible el numeral 2o. del artículo 98 de la ley 50 de 1990.

Exequible los numerales 2o. y 3o. del artículo 109 de la ley 50 de 1990.

Exequibles las expresiones acusadas de los numerales 5o. y 6o. y del parágrafo del artículo 99, así como las expresiones acusadas del artículo 101 de la Ley 50 de 1990.

Acción de inconstitucionalidad del artículo 109 numerales 2o. y 3o. artículo 101; 98 numeral 2o. y parágrafo (parcial); artículo 99 numerales 1o., 3o. y 5o. (parciales); numeral 6o. y parágrafo del artículo 99 (parcial) de la Ley 50 de 1990.

"Por medio de la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo".

Aplicación de la Reforma. Sociedades Administradoras de los Fondos de Cesantías. Facultades Extraordinarias. Intervención del Estado.

Actor: Luis Alonso Velasco Parrado.

Antecedentes

Ante esta Corporación el ciudadano Luis Alonso Velasco Parrado, en ejercicio de la acción pública que establecía el artículo 214 de la Constitución de 1886; presentó escrito de demanda en el que pide que se declare que los artículos 98, numeral 2o. y parágrafo (parcialmente); 99, numerales 1o., 3o. y 5o. (parcialmente); 6o. y parágrafo (parcialmente); 101 y 109 numerales 2o. y 3o. todos de la Ley 50 de 1990 son inexequibles.

Se admitió la demanda y se ordenó el traslado correspondiente al Despacho del señor Procurador General de la Nación para efectos de recibir su concepto fiscal; una vez emitido éste y cumplidos como se encuentran todos los trámites previstos por el Decreto 432 de 1969, procede la Corte a pronunciar su fallo.

Las Normas Acusadas

Las siguientes son las disposiciones que son acusadas en la demanda:

"LEY 50 DE 1990

(Diciembre 28)

Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia,

Decreta

Auxilio de Cesantía

"ARTICULO 98. El auxilio de cesantía estará sometido a los siguientes regímenes:

1o. - El régimen tradicional del Código Sustantivo del Trabajo, contenido en el Capítulo VII, Título VIII, parte primera y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen, el cual continuará rigiendo los contratos de trabajo celebrados con anterioridad a la vigencia de esta Ley.

2o.- El régimen especial que por esta ley se crea, que se aplicará obligatoriamente a los contratos de trabajo celebrados a partir de su vigencia.

Parágrafo. Los trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo celebrados con anterioridad a la vigencia de esta ley, podrán acogerse al régimen especial señalado en el numeral segundo del presente artículo, para lo cual es suficiente la comunicación escrita, en la cual señale la fecha a partir de la cual se acoge.

ARTICULO 99. El nuevo régimen especial del auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características:

1a. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo.

2a.- El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 2% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquida definitivamente.

3a.- El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo.

4a.- Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos.

5a.- Todo trabajador podrá trasladar su saldo de un fondo de cesantía a otro de la misma naturaleza. El Gobierno fijará el procedimiento que deba seguirse para el efecto.

6a.- Los Fondos de Cesantía serán administrados por las sociedades cuya creación se autoriza, y cuyas características serán precisadas en los decretos que dicte el Gobierno Nacional, en orden a:

a). Garantizar una pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores, en todo el territorio nacional;

b). Garantizar que la mayor parte de los recursos captados pueda orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas.

7a.- Todos los aspectos que no se modifiquen específicamente por esta Ley, continuarán regulados por las normas vigentes del régimen tradicional relativas al auxilio de cesantía.

Parágrafo. En el evento que los empleados deban efectuar la liquidación y consignación de la cesantía a que se refiere este artículo y no existan suficientes Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía autorizadas para funcionar, el Gobierno Nacional podrá transitoriamente autorizar a otras entidades u ordenar a las instituciones financieras con participación estatal mayoritaria para que cumplan las funciones de Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía.

"ARTICULO 101. Las Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía invertirán los recursos de los mismos con el fin de garantizar su seguridad, rentabilidad y liquidez, en las condiciones y con sujeción a los límites que para el efecto establezca la Comisión Nacional de Valores. Esta entidad, para el efecto, deberá oír previamente a una Comisión designada por el Consejo Nacional Laboral.

Así mismo, abonarán trimestralmente a cada trabajador afiliado y a prorrata de sus aportes individuales, la parte que le corresponda en los rendimientos obtenidos por el Fondo durante el respectivo período.

La rentabilidad del Fondo no podrá ser inferior a la tasa efectiva de captación de los Bancos y Corporaciones Financieras para la expedición de Certificados de Depósito a Término con un plazo de noventa (90) días (DTF), la cual será certificada para cada período por el Banco de la República.

En caso de que lo fuere, deberá responder a través de uno de los siguientes mecanismos:

a). Con su propio patrimonio, o

b). Con la reserva de estabilización de rendimientos que establezca la Superintendencia Bancaria.

Si la rentabilidad resultare superior podrá cobrar la Comisión de Manejo que señale para tal efecto la Superintendencia Bancaria.

"...

"ARTICULO 109. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un (1) año contado a partir de la vigencia de la presente ley, para:

1- Establecer el régimen jurídico y financiero de las Sociedades Administradoras de los Fondos de Cesantía, cuya vigilancia y control será ejercido por la Superintendencia Bancaria.

2- Establecer los mecanismos que garanticen una estructura propietaria democrática de las Sociedades Administradoras de los Fondos de Cesantía expidiendo las disposiciones que le fueren necesarias.

3- Adecuar el régimen de cesantía a las disposiciones del subsidio Familiar de Vivienda".

Sólo lo subrayado es lo demandado.

La. Demanda

A- Normas constitucionales que se estiman violadas.

Para el actor, las disposiciones acusadas violan lo dispuesto por los artículos 17, 30, 32, 76 numeral 12 y 120 numeral 14 de la Constitución Política de 1886.

B- Fundamentos de la demanda.

1o. El actor acusa la inconstitucionalidad de los numerales 2o. y 3o. del artículo 109 de la Ley 50 de 1990 por la presunta violación al numeral 12 del artículo 76 de la Carta; sostiene al respecto que las disposiciones acusadas no cumplen con el requisito constitucional de la precisión que se exige para efectos de la atribución legislativa de facultades extraordinarias al Ejecutivo. Manifiesta que las normas acusadas se caracterizan por su ambigüedad, generalidad e indeterminación, pues la facultad para la expedición de las "disposiciones necesarias" conduce al establecimiento de una competencia legislativa no reglada por el aspecto material.

2o. Sostiene además que los artículos 101 y 98 numeral 2o. de la misma Ley son inconstitucionales, pues en su opinión viola lo dispuesto por los artículos 32 y 120 numeral 14 de la Carta. Estima que la creación de las Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía es una invasión a la esfera de competencias del ejecutivo, que entregan a éste las atribuciones suficientes para ejercer la intervención necesaria en las actividades de las personas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado. En su concepto, la Ley 50 de 1990 le dio a la cesantía el carácter de ahorro, "eliminando" el de prestación. Agrega que esta forma de intervención legislativa en la economía no tiene la finalidad social exigida por el artículo 32 de la Carta y que con ello se desconoce la protección constitucional a los derechos de los trabajadores.

3o. Estima que los artículos 98 numeral 2o. y su parágrafo (parcialmente); 99 numeral 1o., 3o., 5o. (parcialmente); 6o. y su parágrafo (parcialmente) de la Ley 50 de 1990 son inconstitucionales, pues violan lo dispuesto por los artículos 17, 30, 32 y 120 numeral 14 de la Carta Fundamental. Sostiene, en primer término, que la violación al artículo 120 numeral 14 de la Carta se genera, pues la Ley desconoce que es al Ejecutivo al que le corresponde legislar por virtud de los reglamentos constitucionales autónomos, sobre las materias relacionadas con el ahorro privado, y que sus atribuciones no pueden quedar subordinadas a la ley.

Además, estima que las normas acusadas "eliminan" la retroactividad de las cesantías y violan lo dispuesto por los artículos 17, 30 y 32 de la Carta, pues el derecho a la cesantía es un "bien patrimonial" del trabajador que éste adquiere conforme a la Ley por el tracto sucesivo del contrato de trabajó, formando una modalidad de ahorro o de salario diferido que no puede desconocerse, modificarse, disminuirse o retenerse por leyes posteriores.

El Ministerio Público

El Señor Procurador General de la Nación, rindió el concepto fiscal de su competencia y en él solicita a la Corte lo siguiente:

a)- Que se inhiba de emitir pronunciamiento de mérito en relación con las expresiones acusadas que obran en el parágrafo del artículo 98, en los numerales 1o., 3o. y parágrafo del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

b)- Que declare exequible lo dispuesto en los artículos 109 numerales 2o. y 3o.; 101; 98 numeral 2o.; 99 características 5a. y 6a. de la Ley 50 de 1990..".

Los fundamentos de la solicitud transcrita son, en resumen, los siguientes:

1- En relación con la primera petición, el Ministerio Público sostiene que en una parte de la demanda no se formula la proposición jurídica completa exigida para las acciones de inexequibilidad que se dirijan contra las leyes, según lo dispuesto por el artículo 214 de la Carta fundamental.

Sostiene que el actor no demandó el conjunto preceptivo del que hacen parte las expresiones que señala en el literal a) de su solicitud, lo cual les resta la autonomía y coherencia necesarias para ser examinadas frente a la Constitución. Sostiene que respecto del parágrafo del artículo 98 y de los numerales 1o., 3o. y parágrafo del artículo 99, la Corte debe inhibirse de adelantar el examen pedido por la demanda, puesto que en el evento de su declaratoria de inexequibilidad se dejarían sin sentido las restantes partes de aquellos artículos.

2- En su opinión, el artículo 76, numeral 12 de la Constitución Nacional no exige que las facultades extraordinarias sean siempre detalladas ya que éstas, aunque precisas bien pueden contener mandatos indicativos y expresar formulaciones amplias. Sostiene, además, que las facultades extraordinarias consignadas en los numerales 2o. y 3o. del artículo 109 de la Ley 50 de 1990 impugnadas por el actor, se ajustan a lo dispuesto por la Constitución Política ya que no obstante su generalidad, se enmarca dentro del concepto de la reforma laboral y en este sentido son claras inequívocas.

3- En cuanto hace a los artículos 98 numeral 2o., 99 numeral 6o. y 101 de la Ley 50 de 1990, el Ministerio Público estima que ellas son desarrollo de las competencias constitucionales previstas en los artículos 76 numeral 1o. y 32 de la Carta, que le permitían al Legislador expedir leyes en todas las ramas de la legislación e intervenir en la economía. En su opinión, el régimen económico de la cesantía de los trabajadores forma parte del ámbito de la intervención del Estado y éste bien puede expedir las normas de rango legal que hagan efectiva dicha facultad. Expresa que ".. la definición del citado sistema de cesantías y el señalamiento de las más generales características de dicha prestación, es competencia plena del Congreso y, por lo mismo, el artículo 98 en su numeral 2o., como las habilitaciones de competencia legislativa consignadas en el artículo 99, numerales 5o. y 6o. y en el artículo 101 de la Ley 50 de 1990, se ajustan por este concepto a la Constitución".

Agrega que ".. las normas impugnadas no violan el artículo 2o. de la Carta, conforme al cual los poderes públicos se ejercerán en los términos que la Constitución establece, ni infringen el artículo 55 Superior, que establece el principio de la separación de los órganos del poder público, pues el Congreso no invade áreas de competencia del Gobierno. Tampoco el 120-14, pues este último, aceptando con beneficio de inventario que el nuevo sistema de cesantía es ahorro, no impide al Legislador regular la moneda y el crédito de conformidad con el artículo 76-11, ya que de la atribución del ordinal 14 del 120, no se infiere que el Congreso nada puede disponer sobre el ius monetandi. Esta última aseveración coincide con reiterados pronunciamientos del Juez Constitucional y del Consejo de Estado, en el sentido de que "la atribución del artículo 120-14 no es sustitutiva de la Ley, ni inhabilita al Legislador para 'regular' aquellas materias que sean de su competencia (C.S.J. Sala Plena. Sentencia de septiembre 21 de 1989. Exp. 1904)".

Termina el Concepto Fiscal señalando que "..la cesantía como derecho patrimonial del trabajador goza del amparo y garantía del artículo 30 de la Constitución; la ley posterior no puede desconocerla ni disminuirla en forma alguna, puede sí modificar las bases del reconocimiento y liquidación, pero sólo para el futuro, tal como lo hizo la reforma laboral en su artículo 98-2. Desde este tópico, pues no aparece tampoco la violación alguna por parte de las normas acusadas del artículo 17 de la Carta.

Consideraciones de la Corte

1. La Competencia.

En atención a que lo acusado forma parte de una ley de la República y atendiendo lo dispuesto por el artículo 214 de la Carta de 1886 derogada, en concordancia con el Decreto 432 de 1969, esta Corporación era competente para conocer y decidir sobre la demanda de la referencia. Además, ahora puede la Corte decidir este asunto en virtud de lo dispuesto por el artículo 24 (transitorio) de la Carta de 1991, por cuando la acción fue instaurada antes del 1o. de junio del presente año, como lo exige la citada norma.

2. Proposición Jurídica Incompleta.

No obstante la anterior consideración, la Corte debe inhibirse de proferir resolución de mérito respecto de la parte de la demanda que se dirige contra unas expresiones del parágrafo del artículo 98 y de los numerales 1o. y 3o. del artículo 99 en atención a que éstos forman con el resto de las disposiciones a que pertenecen, proposiciones jurídicas con sentido propio y autónomo dependiendo de aquéllas para adquirir el rango de norma legal completa.

En efecto, el parágrafo del artículo 98 establece que los trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo celebrado con anterioridad a la vigencia de la Ley, podrán acogerse el régimen especial señalado en el numeral 2o. del mismo artículo, y que para ello es suficiente comunicación escrita, en la cual se señala la fecha a partir de la cual se acogen. Es evidente que el actor no acusa las partes de la disposición que establecen con rigor y de modo excepcional los sujetos a los que se dirige y el régimen jurídico que los rige, dejando lo acusado sólo como una expresión aislada y sin sentido normativo propio; todo lo cual, enerva la competencia de esta Corporación, ya que su fallo debe recaer sobre una norma autónoma sobre una o varias expresiones de las que dependa una disposición jurídica también autónoma. Como en este caso, el parágrafo del artículo 98 es una norma especial y excepcional, ya que permite a determinado grupo de sujetos dar aplicación retrospectiva de la ley en determinadas situaciones jurídicas contractuales, debe demandarse éste en su integridad. Además, de proferirse resolución de mérito que declare la inexequibilidad de la parte acusada, lo restante quedaría sin sentido normativo alguno y la eficacia de dicho fallo sería distinta de la que en él se pueda ordenar.

El numeral primero del artículo 99 tampoco fue demandado en forma tal que se integre la proposición normativa completa que se exige, ya que, en igual sentido, de pronunciarse fallo de mérito sobre la parte acusada, lo que resta no tendría supuesto jurídico al que referirse y quedaría sin significado. En este caso se trata de un supuesto jurídico complejo y autónomo cuyas partes dependen de modo inescindible, por lo que deben demandarse de manera completa para que pueda ser examinada en su constitucionalidad par la Corte.

Igual razón cabe predicar sobre lo acusado del numeral 3o. del mismo artículo, ya que lo no acusado de la proposición en él contenida es precisamente la sanción establecida para la hipótesis de su incumplimiento, lo cual quedaría sin sentido al desaparecer por inconstitucional la primera de las expresiones acusadas; en este punto, también encuentra la Corte que la sanción es una consecuencia jurídica inescindible del supuesto establecido, que es el deber de consignar en determinado tiempo el valor liquidado por concepto de cesantía. Desapareciendo este deber, como lo pide el actor, no tendría sentido la sanción sobre el empleador por el retardo en su cumplimiento. Encuentra la Corte que en este caso no puede adentrarse en el examen de constitucionalidad que se le demanda, debiendo inhibirse al respecto.

3. Las Facultades Extraordinarias.

Además, el actor acusa la inconstitucionalidad de los numerales 2o. y 3o. del artículo 109 de la Ley 50 de 1990 bajo el entendido de que como se trata de disposiciones ambiguas, generales e imprecisas violan lo señalado por el numeral 12 del artículo 76 de la Carta de 1886, en cuanto hace al requisito de la precisión. Esta materia está consagrada en la Carta vigente en el artículo 150, numeral 10, que introduce varias modificaciones al régimen anterior, que serán estudiadas en su oportunidad.

Para la Corte, la primera de las disposiciones acusadas no viola lo establecido por el citado artículo de la Carta de 1886, ya que la facultad de "expedir las disposiciones que fueren necesarias" está limitada por el preciso ámbito material al que únicamente pueden dirigirse y que es el de establecer los mecanismos que garanticen una estructura propietaria democrática en las Sociedades Administradoras de los citados Fondos de Cesantía. Se trata en verdad de una facultad amplia que comprende varios aspectos de un mismo asunto, pero que no por ello deja de ser precisa. En efecto, el Ejecutivo queda facultado para expedir los decretos o las disposiciones "que fueren necesarias" pero únicamente para el fin preciso de asegurar, por virtud de muy determinados mecanismos, una estructura democrática dentro de las citadas entidades, sin que quepa duda sobre dicho ámbito, ni sobre dicha finalidad. Además, por el aspecto de la temporalidad, tampoco cabe reparo alguno, ya que las facultades fueron concedidas por el término de un año, contado a partir de la vigencia de la misma ley.

De otra parte, tampoco aparece violación alguna respecto del numeral 3o. del citado artículo 109, ya que las normas que con base en él puede dictar el Ejecutivo son aquellas relativas a la "compatibilidad" del régimen de cesantía con el denominado subsidio familiar de vivienda. No se trata ni de facultad para derogar este nuevo régimen contenido por os artículos 98 a 106 de la misma Ley 50 de 1990, ni de facultades para expedir un nuevo régimen de subsidio familiar de vivienda, ni de derogar éste, sino de adecuar el primero al segundo. También queda claro que se trata de facultades amplias pero precisas, que se ajustan a las previsiones constitucionales.

Es preciso advertir que la nueva Carta de 1991 presenta modificaciones sustanciales en cuestión de "facultades extraordinarias", hoy consagradas en el numeral 10 del artículo 150, que atribuye al Congreso la competencia para "revestir hasta por seis meses al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley criando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias".

Estas facultades no se podrán conferir para expedir Códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni para decretar impuestos, entre otras materias señaladas en el mencionado artículo constitucional.

A este respecto la Corte ya ha señalado que cuando se trate de una ley de facultades extraordinarias expedida al amparo de la Constitución anterior y según sus requisitos y formalidades, el decreto dictado al amparo de la Constitución derogada y que la desarrollaba debe ajustarse a sus prescripciones, que como se ha señalado más arriba, estuvieron consagradas en el numeral 12 del artículo 76 de la Carta de 1886. Es una solución lógica y coherente, ya que carecería de fundamento exigir el cumplimiento de contenidos normativos que no existían al momento de expedirse la ley de facultades extraordinarias y el decreto con fuerza que las desarrolló. Hay que señalar también que si bajo la vigencia de la Carta de 1991, estuviera corriendo todavía un término que otorgara facultades extraordinarias al Presidente sobre una materia prohibida por el nuevo ordenamiento jurídico, esas facultades no podrían ser ejercidas porque serían contrarias a la Constitución, y tal vicio se extendería obviamente al decreto que las desarrollara.

Esta solución jurisprudencial ha sido adoptada en las sentencias número 85 de julio 18 y 87 de julio 25 de 1991, de la H. Corte Suprema de Justicia.

La Corte, en la sentencia No. 87 de julio 25 de 1991, había fijado esta tesis así:

".. estima que los ataques por extralimitación del Presidente en las facultades extraordinarias deben examinarse en torno a la Constitución vigente al tiempo de su otorgamiento. Y ello por las razones que pasan a explicarse.

"En primer lugar, necesario es reparar en que la investidura extraordinaria de poderes legislativos a favor del Jefe del Ejecutivo en últimas entraña una cuestión de competencia; porque, lo que hace la ley de autorizaciones es precisamente trasladar a dicho funcionario la competencia de la que en principio carece, en forma eminentemente transitoria y por lo demás concurrente con la del legislador ordinario (Congreso), pues éste por ese sólo hecho no pierde la capacidad normados que le es inherente. Por ello, cuando una disposición dictada en razón de la delegación extraordinaria de funciones es atacada por exceso en las mismas y no por otros motivos, lo que se está alegando en el fondo es la falta de competencia del Ejecutivo para expedirla.

"En segundo término, considera la Corporación que la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo de su ejercicio, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el sólo hecho de que en un momento ulterior se produjera un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente.

"Téngase en cuenta además, que la validez formal de la expedición de un acto, en la que queda incluido el elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo con criterios de aceptación general en materia de aplicación de la norma jurídica en el espacio y en el tiempo, de la Ley vigente en el lugar o en el momento de su celebración, plasmados en los conocidos aforismos 'locus regir actum' y 'tempos regit actum'. En otras palabras la nueva ley sobre competencia y forma regirá 'ex nunc', no 'ex tunc'.

"Así que en este preciso punto está lejos de tener cabida el fenómeno de la retroactividad de la nueva Constitución; al contrario, lo que sucede es que la de 1886 continúa proyectando efectos aún después de perder vigencia o aplicabilidad. Para el caso, los efectos de la norma de facultades se objetivan en los Decretos de desarrollo, cuya supervivencia depende de aquélla, en tratándose de competencia y situación.

"Distinto sería el caso si la acusación de inconstitucionalidad contra el Decreto versara, no sobre si hubo o no extralimitación en el ejercicio de las facultades, es decir, sobre un problema de nula competencia, sino sobre el contenido de aquél; pues es indudable que en ese evento sí prevalecerán sin más los nuevos tipos constitucionales y que a ellos tendrá que amoldarse inexorablemente toda la legislación anterior, en vista del efecto retrospectivo inmediato de los primeros. Es aquí justamente cuando pueden presentarse las hipótesis jurídicas de derogatoria o reforma por la norma superior (inconstitucionalidad sobreviniente) o de purga de inconstitucionalidad, mencionadas al comienzo de este acápite". (M.P. Doctor Pedro Escobar Trujillo).

Cuarta: El régimen legal de los derechos adquiridos y el auxilio de cesantía.

El numeral segundo del artículo 98 de la Ley 050 de 1990, establece que el "nuevo régimen sobre auxilio de cesantías" se aplicará obligatoriamente a los contratos de trabajo celebrados a partir de la vigencia de la nueva ley, sin que por ello aparezca violación alguna a la Constitución Nacional; en efecto, se trata de una disposición que prevé su aplicación obligatoria hacia el futuro y que respeta el ámbito económico y jurídico de las relaciones contractuales de naturaleza laboral ya celebradas y en ejecución.

Como lo ha definido esta Corporación, el régimen legal de las prestaciones sociales que surgen por virtud de las relaciones de contenido laboral, debe respetar los derechos que se hayan causado o que hayan entrado en el ámbito del patrimonio del trabajador, sin que sea posible o admisible bajo los presupuestos normativos de la Constitución Nacional derogada (arts. 17, 30, 32 y 122), que la ley los disminuya o desconozca; estos supuestos normativos son consagrados también en la Carta de 1991 (arts. 25. 53, 58. 60, 215 y 334).

Empero, en el caso de la norma que se examina, la ley se limita a prever que el nuevo regimen de liquidación, manejo y conservación de dicho auxilio o prestación social, se aplica obligatoriamente sólo a los contratos de trabajo celebrados a partir de la vigencia de aquellos; bajo este entendido resulta claro que ni los derechos adquiridos de ningún trabajador, ni las relaciones contractuales de carácter laboral celebradas o verificadas con anterioridad a la vigencia de la nueva ley, y que se rigen en este punto por lo dispuesto en las normas anteriores, se someten a la nueva normatividad incorporada por la misma ley. Debe advertirse que el parágrafo del artículo 98 permite a los trabajadores que se hallen vinculados por un contrato de trabajo celebrado con anterioridad a la vigencia de esta Ley, acogerse a ella. La Corte procederá a declarar la exequibilidad de esta disposición ya que no encuentra violación alguna de la Constitución.

5. Intervención Económica con fines de interés social.

En lo que se relaciona con la acusación que se dirige contra los numerales 5o. (parcialmente) y 6o., así como contra una parte del parágrafo del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, esta Corporación encuentra que no deben prosperar los cargos, pues se trata de disposiciones que desarrollan las competencias del Estado en cuanto hace a la dirección de la economía y en especial a la intervención con fines de justicia social y de mejoramiento de las clases proletarias en particular, o de simples desarrollos reglamentarios consagrados por el numeral 3o. del artículo 120 de la C.N. de 1886, derogada, y por el numeral 11 del artículo 189 de la Carta de 1991.

En efecto, a la luz de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 32 de la Carta de 1886, se tiene que "Intervendrá también el Estado, por mandato de la ley, para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cuál el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad y de las clases proletarias en particular".

Como lo ha advertido esta Corporación en diversas oportunidades, debe tenerse en cuenta que la cesantía causada representa para el trabajador un derecho patrimonial legítimo constituido, que queda bajo el amparo y la garantía del artículo 30 de la Carta de 1886 y del artículo 58 de la Carta de 1991, y en este sentido se ha establecido, como se advirtió más arriba, que la ley posterior no puede desconocerlo ni disminuirlo en forma alguna; empero, la ley sí puede modificar las bases para su reconocimiento, liquidación, pago medios de financiación, manejo y garantías, pero sólo para el futuro. No sobra advertir que la cesantía es un bien patrimonial que mantiene en todo caso su condición de derecho social y de recurso económico especial, afectado a satisfacer específicas necesidades de los trabajadores y muy precisas finalidades de justicia social distributiva, en el sistema jurídico que se erige dentro del Estado Social de Derecho.

Por tanto, la cesantía no puede ser vista sólo como simple ahorro privado, ni quedar comprendida dentro del ámbito jurídico que regulaba el artículo 120 numeral 14 de la Carta de 1886, como lo afirmaron los actores. Es oportuno advertir que este numeral no fue reproducido en la normatividad permanente como atribución propia del Presidente de la República en la Carta de 1991, y que cuando éste ejerce "la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público" debe hacerlo de acuerdo con la ley (art. 189 numeral 24), lo mismo que cuando ejerce "la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros" también debe hacerlo "de acuerdo con la ley" (art.189, numeral 25). Sin embargo, en el artículo 50 transitorio, se mantiene la facultad presidencial cuando establece que:

"Mientras se dictan las normas generales a las cuales debe ajustarse el Gobierno para regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, el Presidente de la República ejercerá como atribución constitucional propia, la intervención en estas actividades".

La Corte considera, finalmente, que no asiste razón a los actores cuando encuentran que existe violación del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución anterior, y reproducido en las disposiciones transitorias en el artículo 50, como ya se anotó. En efecto, tal facultad presidencial, que se ejercía y puede ejercerse, bajo la figura de los llamados decretos o reglamentos autónomos que se dictan sin autorización legal previa, como una competencia directa, sólo permite la intervención en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto la intermediación financiera.

Dicha intervención se limita, por razón de la materia, como lo ha dicha la jurisprudencia, a las actividades "de los llamados intermediarios financieros en el emarcado(sic) de capitales, como cajas y secciones de ahorro, compañías de seguros de vida, de capitalización, de inversiones y demás entidades especializadas en la función de canalizar el ahorro privado nacional hacia la formación de capitales". (Sentencia del Consejo de Estado de junio 14 de 1974, de la Sección Primera, que acogió la sentencia de la Sala Plena de 25 de agosto de 1976). Es decir, la facultad interventora del Presidente de la República recae sobre la actividad profesional de tales personas naturales o jurídicas que tienen "por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes de ahorro privado" y no sobre el proceso económico que permite la formación de dicho ahorro y menos sobre el ahorro privado en sí mismo. Esto último corresponde a una actuación propia del legislador, que la Carta de 1991 determina y precisa en forma indubitable.

En efecto, la intervención presidencial del derogado numeral 14 del artículo 120 era distinta a la que ejerce el Congreso en la norma subexámine, que está respaldada no sólo por las disposiciones de la anterior Constitución y por la jurisprudencia correspondiente, que señalaban la competencia legislativa claramente, sino que también esta materia quedó consagrada especialmente en la Carta de 1991, en los ya transcritos numerales 24 y 25 del artículo 189, y en los artículos 334 y 335 y en el literal d) del numeral 19 del artículo 150, en todos los cuales los términos son muy precisos al establecer que la regulación de esta intervención del Ejecutivo debe hacerse "de acuerdo con la ley" (art. 189), "por mandato de la ley" (art.334), "conforme a la ley" (art. 335). Es pertinente transcribir estas últimas normas que también son muy claras sobre su alcance y contenido. Dicen así:

"Artículo 334.- La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

"El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones".

Artículo 335.- Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito".

Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

".....

"19. Dictar tas normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

"....

"d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público".

Igualmente es oportuno señalar sobre esta materia lo dispuesto en el artículo 49 transitorio, de la Carta de 1991 que dice así:

"En la primera legislativa posterior a la entrada en vigencia de esta Constitución, el Gobierno presentará al Congreso los proyectos de ley de que tratan los artículos 150 numeral 19 literal d, 189 numeral 24 y 335, relacionados con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público.

"Si al término de las dos legislaturas ordinarias siguientes, este último no los expide, el Presidente de la República pondrá en vigencia los proyectos, mediante decretos con fuerza de ley ".

Dicho mandato de intervención se expresa en el numeral 6o. del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por la autorización legal para la creación de los Fondos de Cesantía y su administración por las denominadas Sociedades Administradoras y por las finalidades y límites establecidos entre otras normas en los literales a) y b) del mismo, que orientan el modo de reconocimiento, liquidación, financiación, garantías y pago de dicho derecho patrimonial de los trabajadores específicamente a "garantizar una pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores en todo el territorio nacional" y a "que la mayor parte de los recursos captados pueda orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas".

Para dicho efecto, en primer término se establece que el Gobierno podrá fijar el procedimiento que debe seguirse para que los trabajadores trasladen su saldo de un fondo de cesantías a otro de la misma naturaleza (numeral 5o. art. 99) al respecto encuentra la Corte que se trata de una norma expedida con base en el numeral 3o. del artículo 120 de la C.N. de 1886 que consagraba la potestad reglamentaria que corresponde al Presidente de la República para la cumplida ejecución de las leyes, y que hoy está reiterada en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta de 1991.

Igual razón se aplica a la parte acusada del parágrafo del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en la que se autoriza al Gobierno para que permita a otras entidades o instituciones financieras con participación estatal mayoritaria, distintas de las Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantías, para que cumplan las funciones de éstas.

Las examinadas son normas que encuentran fundamento constitucional en los citados artículos de la Constitución Nacional de 1886 y en los correspondientes de la Carta de 1991 y no son objeto de otro reparo que afecte su exequibilidad y así habrá de declararlo esta Corporación.

En este sentido se encuentra que las partes acusadas del artículo 101 de la misma ley, establecen los fines de la intervención al determinar cómo se debe hacer la inversión de los recursos de los fondos de cesantías, la forma de abono de sus rendimientos, la rentabilidad mínima y básica que debe producir y la responsabilidad patrimonial de la sociedad administradora y el caso de la comisión de manejo que dichas sociedades pueden cobrar cuando la rentabilidad del fondo fuere superior a aquélla señalada por la ley.

Conforme se ha visto, estas últimas previsiones encuentran fundamento en el artículo 32 de la Carta de 1886 y en los artículos 334, 189 numerales 24 y 25, 335 y 150 ordinal d), de la Carta de 1991, ya que se trata de intervenir y orientar un especial recurso económico, afectado por la ley dentro de una política de ingresos y salarios con fines de desarrollo económico y de justicia social que atienden a las necesidades de las clases trabajadoras; en este sentido, la ley busca asegurar que los medios de financiación del auxilio de cesantía estén sometidos a precisar normas de rango especial garantizando que conserven su fundamento social en cuanto a prestación que surge de la relación laboral. Se trata, pues, de establecer medios orgánicos y operacionales con el fin de obtener y conservar los recursos monetarios indispensables para el pago oportuno y adecuado del auxilio de cesantía.

En atención a lo visto, la Corte declarará la exequibilidad de las partes acusadas del artículo 101 de la Ley 50 de 1990.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

Resuelve

Primero.- Inhibirse de fallar sobre las expresiones acusadas del parágrafo del artículo 98 y de los numerales 1o. y 3o. del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por existir proposición jurídica incompleta.

Segundo.- Declarar exequible el numeral 2o. del artículo 98 de la Ley 50 de 1990.

Tercero.- Declarar exequibles los numerales 2o. y 3o. del artículo 109 de la Ley 50 de 1990.

Cuarto.- Declarar exequibles las expresiones acusadas de los numerales 5o. y 6o. y del parágrafo del artículo 99, así como las expresiones acusadas del artículo 101 de la Ley 50 de 1990.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

PABIO JULIO CÁCERES CORRALES,

Presidente

RAFAEL BAQUERO HERRERA

RICARDO CALVETE RANGEL

JORGE CARREÑO LUENGAS

MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ

GUILLERMO DUQUE RUIZ

PEDRO AUGUSTO ESCOBAR TRUJILLO

GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ

CARLOS ESTEBAN JARAMILLO SCHIOSS

ERNESTO JIMÉNEZ DÍAZ

PEDRO LAFONT PIANETTA

HÉCTOR MARÍN NARANJO

RAFAEL GÓMEZ ARANGO

FABIO MORÓN DÍAZ

ALBERTO OSPINA BOTERO

DÍDIMO PÁEZ VELANDIA

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

SIMÓN RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

RAFAEL ROMERO SIERRA

EDGAR SAAVEDRA ROJAS

JAIME SANÍN GREFFENSTEÍN

HUGO SUESCÚN PUJOLS

JUAN MANUEL TORRES FRESNEDA

JORGE ENRIQUE VALENCIA MARTÍNEZ

RAMÓN ZÚÑIGA VALVERDE.

BLANCA TRUJILLO DE SANJUÁN;

Secretaria.

LA SUSCRITA SECRETARIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

DEJA CONSTANCIA:

Que el Magistrado Dr. Eduardo García Sarmiento, dejó de asistir a la sesión de Sala Plena celebrada el día 12 de septiembre de 1991, con excusa justificada.

Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991).

BLANCA TRUJILLO DE SANJUÁN,

Secretaria General.