COSA JUZGADA

La Corte remite a sentencia del 9 de septiembre de 1982, proceso número 871

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Ref.: Expediente número 964

Normas acusadas: Artículos 259, inciso 2º, parcialmente, del Código Sustantivo del Trabajo; 72, inciso 1º, parcialmente, y 76, inciso 1º, parcialmente, y 2º de la Ley 90 de 1948; 8º, inciso 2º, parcialmente; 24, 43, literal e), y 48, literal c) del Decreto 1950 de 1977.

Actor: Mario Suárez Melo.

Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.

Sentencia número 71.

Aprobada por Acta número 62.

Bogotá, D. E., 9 de septiembre de 1982.

I

LA DEMANDA

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución, el ciudadano Mario Suárez Melo ha pedido a la Corte que declare inexequibles, por estimarlos contrarios a la Constitución, los preceptos de la referencia.

Mediante auto de 16 de marzo de 1982, la Sala Constitucional de la Corte, en consideración a que las transcripciones efectuadas por el demandante de los pretendidos artículos del Decreto 1950 de 1977, no coinciden con las de ese estatuto, el cual según consta en el Diario Oficial número 34867, del miércoles 14 de septiembre de 1977, página 897, se refiere a una comisión otorgada por el Gobierno al exterior, y no a funciones del Instituto de Seguros Sociales, decidió: "1º Admitir la demanda presentada por el ciudadano Mario Suárez Melo contra los artículos 259, inciso 2º parcialmente, del Código Sustantivo del Trabajo; 72, inciso 1º, parcialmente, y 76, incisos 1º, parcialmente, y 2º de la Ley 90 de 1946”, y "2º No admitir la demanda formulada por el actor contra los artículos 8º, inciso 2º, parcialmente; 24, 43, literal e) y 48, literal e), del Decreto 1950 de 1977 ".

En consecuencia, el examen de constitucionalidad se contrae en el presente caso únicamente a los preceptos mencionados como admitidos conforme a lo estipulado en el ordinal 1º de la decisión de la Sala Constitucional.

II.-

Las normas que se admitieron como acusadas

El siguiente es su texto:

1. Código Sustantivo del Trabajo

Sólo en lo que se subraya:

"Artículo 259. 1. Los patronos o empresarios que se determinan en el presente título deben pagar a los trabajadores, además de las prestaciones comunes, las especiales que aquí se establecen y conforme a la reglamentación de cada una de ellas en su respectivo capítulo.

"2. Las pensiones de jubilación, el auxilio de invalidez y el seguro de vida colectivo obligatorio dejarán de estar a cargo de los patronos cuando el riesgo correspondiente sea asumido por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, de acuerdo con la ley y dentro de los Reglamentos que dicte el mismo Instituto".

b) Ley 90 de 1996.

Únicamente en lo que se subraya:

Artículo 72. Las prestaciones reglamentadas en esta Ley, que venían causándose en virtud de disposiciones anteriores a cargo de los patronos, se seguirán rigiendo por tales disposiciones hasta la fecha en que el seguro social las vaya asumiendo por haberse cumplido el aporte precio señalado para cada caso. Desde esa fecha empezarán a hacerse efectivos los servicios aquí establecidos y dejarán de aplicarse aquellas disposiciones anteriores".

“Artículo 76. El seguro de vejez a que se refiere la Sección Tercera de esta Ley, reemplaza la pensión de jubilación que ha venido figurando en la legislación anterior. Para que el Instituto pueda asumir el riesgo de vejez en relación con servicios prestados con anterioridad a la presente Ley, el patrono deberá aportar las cuotas proporcionales correspondientes. Ls personas, entidades o empresas que de conformidad con la legislación anterior están obligadas a reconocer pensiones de jubilación a sus trabajadores, seguirán afectadas por esa obligación en los términos de tales normas, respecto de los empleados y obreros que hayan venido sirviéndoles hasta que el Instituto convenga en subrogarlas en el pago de esas pensiones eventuales.

“En ningún caso, las condiciones del seguro de vejez para aquellos empleados y obreros que en el momento de la subrogación lleven a lo menos diez (10) años de trabajo al servicio de las personas, entidades o empresas que se trate de subrogar en dicho riesgo, serán menos favorables que las establecidas para ellos por la legislación sobre jubilación, anterior ala presente Ley”.

III.-

Fundamentos de la Acusación

El demandante considera que las normas que acusa son violatorias dela Carta en sus artículos 57, 76, ordinales 1º, 2º y 12, 118-8 y 120-3.

Se hará un recuento de los argumentos del actor solo en relación con los preceptos legales que fueron admitidos, los cuales se resumen así:

1.- El cargo genérico consiste en que mediante las normas demandadas que otorgan facultad al Instituto de Seguros Sociales para expedir reglamentos que modifican leyes laborales sobre el régimen de pensiones de jubilación, invalidez y vejez a los trabajadores, se infringe el artículo 76 de la Constitución, en su ordinal 1º, que sólo le otorga al Congreso la competencia de modificar o derogar leyes y no a una entidad administrativa, en su ordinal 2º, que no permite reformar Códigos en todos los ramos de la legislación sino al Congreso y en su ordinal 12, que habilita al Congreso únicamente para delegar su facultad legislativa en el Presidente de la República. Por esta ultima razón, también, a su juicio, se viola el artículo 118-8 superior. Además, como la potestad reglamentaria es propia del Presidente de la República y no de entidades administrativas, resulta transgredido el artículo 120-3 del estatuto mayor, y por consiguiente, el 57, que no incluye a entidades subalternas de la Administración dentro del Gobierno.

2.- El artículo 259 del Código Sustantivo del Trabajo, en la parte demandada del inciso 2º, es violatorio de los preceptos constitucionales arriba citados, al disponer que “de acuerdo con la ley y dentro de los reglamentos que dicte el Instituto de Seguros Sociales, éste podrá parejamente con la ley, decir cuando las pensiones allí mencionadas dejarán de estar a cargo delos patronos' “.

3.- El artículo 72 de la Ley 90 de 1946, al establecer en la parte acusada que las prestaciones reglamentadas en ella “se seguirán rigiendo por las disposiciones vigentes hasta la fecha en que el seguro social las vaya asumiendo por haberse cumplido el aporte previo señalado para cada caso”, incurrió en los vicios de inconstitucionalidad señalados.

4.- Por idénticas razones, violan la Constitución la parte final del inciso 1º y el inciso 2º del artículo 76 de la misma Ley, según los cuales el Instituto puede sustituir la obligación patronal del pago de la pensión ordinaria en condiciones diferentes a las establecidas por el Código Sustantivo del Trabajo, por simple reglamento expedido por aquél y limitar la cuantía del salario asegurable, en contradicción con los artículos 260 y 269 de ese Código.

5.- Hace referencia el actor  que mediante el Acuerdo del Instituto número 224 de 1966, aprobado por el Gobierno mediante el Decreto ejecutivo número 3041 del mismo año, se cambió la pensión ordinaria de jubilación por la de vejez, se elevó a sesenta (60) años la edad para los varones y a cincuenta y cinco (55) para la mujer para adquirir el derecho a ella, siendo que la ley señalaba cincuenta y cinco (55) y cincuenta (50) años, respectivamente; se varió el sueldo básico que debía tenerse en cuenta para liquidar la pensión al señalarla en el promedio del salario devengado en los tres (3) últimos años de servicio (150 semanas), cuando la ley indicaba el promedio del último año, y se establecieron unas reglas de liquidación diferentes, que dan lugar a una pensión en cuantía inferior al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio previsto en el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo.

Transcribe apartes sustanciales de la sentencia de abril 9 de 1973 del Consejo de Estado, con la que se anuló parcialmente tanto el Acuerdo como el Decreto que lo aprobó. Acompaña a su libelo copia auténtica de la mencionada sentencia.

IV

LA VISTA VISCAL

1.- Como observación preliminar, el Procurador hace ver que tanto la Ley 90 de 1946 como el Decreto legislativo número 2663 de 1950, que es el Código Sustantivo del Trabajo, pero que fue prohijado como Ley por la 141 de 1961, pro tener ambos, carácter legal, no son susceptibles de violar el artículo 118-8 de la Carta.

Advierte además que el artículo 259 del Código Sustantivo del Trabajo corresponde en su integridad al 264 del referido Decreto legislativo, pero que como el Ministerio de Trabajo no codificó los artículos de aquel Decreto, aunque estaba autorizado para hacerlo por el 3743 de 1950, es explicable que en la edición oficial de dicho Código aquel artículo aparezca con el número 259.

2.- El Jefe del Ministerio Público sugiere proposición jurídica incompleta por no haber resultado acusados diversos artículos del Decreto 1650 de 1977, que constituyen, con las normas impugnadas, una unidad jurídica material inescindible y un todo coherente sobre atribuciones similares del Instituto de Seguros Sociales, por lo cual solicita a la Corte "que profiera fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda derivada de la indebida conformación de la proposición jurídica objeto de impugnación ".

3. Subsidiariamente, el Procurador pide a la Corte que de entrar a estudiar el fondo del asunto, declare exequibles las normas admitidas como acusadas, salvo el inciso 2º del artículo 76 de la Ley 90 de 196, en cuanto dicha norma envuelve una facultad directa para que el ISS modifique la legislación laboral vigente, al señalar que la institución de seguridad social, en relación con empleados y obreros que en el momento de la subrogación no hayan cumplido "diez (10) años de trabajo", puede establecer condiciones” menos favorables que las establecidas para ellos por la legislación sobre jubilación, anterior a la presente Ley ".

Sin embargo, más adelante concluye el Procurador de la siguiente manera:

“En todo caso, ante la hipótesis de interpretar que cualquiera de los preceptos acusados envuelve una facultad para que el ISS, que es una entidad administrativa, modifique el régimen prestacional de los trabajadores particulares, mediante simples reglamentos aprobados por el Gobierno, tales disposiciones resulten inexequibles.

4.- Al adentrarse el Procurador en el terreno de la hipótesis consistente en que con base en las disposiciones acusadas, el ISS puede variar las condiciones sustanciales para el reconocimiento al derecho de pensión de jubilación o invalidez, así como el que surge a favor delos trabajadores por la ocurrencia de los otros riesgos laborales y así modificadas dichas condiciones entra a sustituir totalmente a los patronos en sus obligaciones, encuentra que “resulta entonces claro, como lo plantea el demandante, que con los preceptos impugnados se está facultando a una entidad administrativa para reformar a su discreción la legislación vigente en la materia. Y ello sí envuelve, sin duda una ostensible violación de los artículos 76-1 y 76-2 de la Carta Política”. Pus a su juicio, el Congreso se estaría desprendiendo de una función constitucional propia.

Transcribe al efecto el Procurador la jurisprudencia esencial de la sentencia de la Corte, de 20 de septiembre de 1973, conforme ala cual se expresó sobre el alcance de los ordinales 9º y 10 del artículo 76 de la Carta, en relación con ciertos acuerdos y decisiones que pueden adoptar las juntas directivas de las entidades descentralizadas de la administración, dado que, como lo afirma el Procurador, el ISS es un establecimiento público.

De la sentencia que el Procurador transcribe, conviene destacar los siguientes apartes:

a). Que los estatutos de organización interna de las entidades descentralizadas "en ningún caso han de contener reglas de creación, capacidad, representación, formación del patrimonio y atribuciones esenciales de ciertas entidades que la Constitución tiene atribuidas a la ley con el nombre varias veces mencionado de estatutos básicos' ", que son los que corresponden únicamente a la ley orgánica (artículo 7º y 9º).

b). Que las juntas directivas de las entidades descentralizadas por servicio "solamente están habilitadas para expedir, con aprobación del Gobierno, estatutos o reglamentos sobre materias de mera organización interna, no reguladas por la ley o los estatutos básicos...".

Y añade el Procurador, dentro de la óptica de esta primera hipótesis, lo siguiente:

“No hay duda de que al autorizar al ISS, tanto el artículo 259 del Código Sustantivo del Trabajo como la Ley 90, en los artículos demandados, a asumir riesgos y prestaciones laborales, 'según sus propios reglamentos', estaba concediéndole un tipo de autorización: Si ella fuere simplemente reglamentaria, es necesario concluir que excedía sus poderes, pues tal reglamentario pertenece, por derecho propio, al Presidente; y más aún si lo hizo para alterar el régimen de prestaciones establecido por la ley- Si fueron extraordinarias, violó el artículo 76-12 con el 118-8, pues éstas deben ser precisas s temporales y, además, ser conferidas al Presidente de la República, requisitos sin los cuales carecen de validez. Basta leer los textos para cerciorarse que estos requisitos no existen.

"Que por uno u otro camino los 'reglamentos internos' del ISS han sido utilizados para alterar y desmejorar el régimen legal de prestaciones, lo demuestra el fallo del Consejo de Estado agregado ala demanda. Este tipo de cambios legislativos sólo puede hacerlos el Congreso directamente (76-1 y 10), o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias, previo el cumplimiento de los requisitos constitucionales. Y ello no ha ocurrido, por lo que no se acomoda al régimen constitucional, que un establecimiento público reciba autorizaciones permanentes para modificar la legislación laboral o cualquiera otra clase de legislación, pues su creación como ente descentralizado se hace por el Congreso, en todos los casos para desarrollar y cumplir un aspecto de la legislación y no para alterarla o cambiarla.

"Como en el caso presente la indudable que tanto el artículo 259 del Código Sustantivo del Trabajo, como las otras disposiciones demandadas de la Ley 90 de 1946 otorgan al Instituto atribuciones que son contrarias al orden constitucional, como ya se ha dicho, y ellas han servido de instrumentos para variar la legislación laboral, como se ha demostrado, son inexequibles, pues violan no sólo los preceptos señalados en la demanda, sino los ordinales 76-1 y 76-10 de la Constitución Nacional".

5. Con todo, el Procurador plantea la alternativa de que si el objetivo fijado por nuestra legislación es el de que cumplidos ciertos plazos, condiciones y etapas en la ampliación de loa recursos del ISS, éste cubra gradualmente las prestaciones sociales que obligan a los patronos, debe aceptarse que el Seguro Social solamente ha tomado parcialmente la obligación que la Ley impone al patrono y que, en consecuencia, la diferencia económica que resulte entre lo ordenado legalmente y lo reconocido por el ISS continíta a cargo del patrono respectivo, entendiendo que a ese organismo se le autoriza para que por medio de reglamentos internos asuma paulatinamente sus posibilidades y sustituya en su correspondiente proporción al patrono en sus obligaciones, con la sola explicación de que el Instituto no estaría reformando la legislación preexistente, sino que no puede por ahora cubrir todos los riesgos que en lo demás serán del patrono.

V

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia.

Por tratarse de demanda contra disposiciones que hacen parte de un Código y de una ley, es competente la Corte para decidir sobre ella, según el artículo 214 de la Constitución.

“De conformidad con su reiterada jurisprudencia, la Corte desestima los planteamientos que el Procurador hace en relación con la propuesta de inhibición por proposición jurídica incompleta, por estimar que aunque las normas que no son objeto de la presente demanda y que él invoca, son conexas con las acusadas, no son, sin embargo, inescindibles.

"Reitera la Corte que lo que fundamentalmente impide pronunciamiento de fondo por carencia de proposición jurídica completa no es la mera conexidad existente entre las disposiciones que se acusan y las que no, sino cuando se produce ruptura de una unidad normativa cuya continencia torna estéril la decisión".

Hace suya de nuevo la Corte su reciente jurisprudencia, correspondiente al fallo de junio 8 de 1982, conforme a la cual se expresó, en lo pertinente:

' ...sólo existe proposición jurídica incompleta cuando se formulan demandas contra una parte de un precepto o contra uno o varios preceptos, que constituyen un aspecto parcial o incompleto de una totalidad inescindible, mas no cuando se acusa una disposición que aunque sea conexa con otras, es, sin embargo, autónoma".

“..............

"Afirmar que una norma es de contenido autónomo no implica negar su conexidad con otra u otras de un mismo estatuto o de otros, en cuanto aluda a materias similares a las de su enunciado. Pero lo que es inadmisible es catalogar que toda norma relacionada con otras constituye con éstas proposición jurídica completa y que por lo mismo supone la exigencia de tener que demandar las que sean conexas”.

“..........................

"En últimas, por razonable precaución, bástele a la Corte concluir que cuando exista duda sobre la autonomía de contenido de un precepto acosado en relación con otro u otros, más que todo cuando los otros son tantos que resultaría menos difícil saber cuáles no tienen relación, se debe desestimar por improcedente la tesis de la proposición jurídica incompleta y se ha de proceder a estudiar el asunto en el fondo, . . . Conclusión a la que se llega no sólo por lo anteriormente expresado, sino además porque según el artículo 214 de la Constitución, la Corte está decidiendo respecto de una acción ciudadana de inconstitucionalidad, que por esencia es pública, y no sobre una demanda con técnica especializada de casación. Sostener lo contrario equivaldría a diluir o a enervar sistemáticamente el control de constitucionalidad por vía de acción pública, con repercusiones similares respecto del ejercido por vía de objeción presidencial". (Sentencia de junio 8 de 1982; Magistrado ponente, Manuel Gaona Cruz. Exp. número 943).

En sentir del Procurador han debido demandarse, justo con los que aquí se examinan, los artículos 8º, inciso 1º; 24, 43, literal e), y 48, literal e), del Decreto 1650 de 1977, en cuanto que dichas preceptos, en una u otra forma, otorgan al ISS facultad de regular por medio de "reglamentos" la composición, las condiciones, las limitaciones o la competencia para establecer prestaciones o el alcance del salario asegurable.

Segunda. Antecedentes jurisprudenciales.

Además, no obstante la disparidad de criterios sostenida en Sala Plena sobre la proposición jurídica incompleta, se hace hincapié en que no tendría del todo consistencia que, fuera de las razones expresadas que dejan ver que en este caso existe confusión entre proposición inescindible y proposición simplemente conexa, se declare inhibida la Corte para emitir fallo de mérito, con la única consecuencia de tener que volver a hacerlo más tarde, por hallarse ante el principio de la "cosa juzgada", que ampara no sólo a algunos de los preceptos relacionados por el Procurador como conexos, sino a todos los acusados.

En efecto, según fallo de 24 de agosto de 1978, la Corte ya había declarado exequibles algunos apartes de los artículos 43-c y 48-e del Decreto 1650, a los que aludía el .Jefe del Ministerio Público como conexos, en apoyo de la tesis inhibitoria por carencia de proposición jurídica completa.

De otra parte, como razón sobreviniente, en el día de hoy la Corte ha decidido, mediante fallo correspondiente al Proceso número 971, declarar exequibles varios preceptos, entre los cuales se hallan todos los acusados en éste.

Resolvió la Corte, en dicho fallo, la siguiente

"Primero. Decláranse exequibles, por no ser contrarios a la Constitución Nacional, en las partes acusadas, los siguientes textos legales:

"Artículo 259, inciso 2º, del Código Sustantivo del Trabajo; artículos 72, inciso 2º, y 76 inciso 1º y 2º de la Ley 90 de 1946; artículo 8º inciso 2º, artículo 24 y el artículo 48, literal e), del Decreto-ley número 1650 de 1977.

“Segundo. Declárase exequible por no ser contrario a la Constitución Nacional, el artículo 43, literal e), del Decreto-ley número 1650 de 1977, en la parte que dice: “Aprobar los reglamentos generales sobre las condiciones y los términos necesarios para el reconocimiento y la efectividad de las prestaciones correspondientes a los distintos seguros.

"Tercero, Estese a lo resuelto por la Corte Suprema en la sentencia del 24 de agosto de 1978, en cuanto declaró exequible la parte restante del artículo 43, literal e), del Decreto-ley número 1650 de 1977, que dice: 'previo el concepto del Superintendente de Seguros de Salud' “.

DECISIÓN

Por consiguiente, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones conferidas en el artículo 214 de la Constitución.

RESUELVE:

"Estar a lo decidido en el fallo de hoy 9 de septiembre de 1982, correspondiente al proceso número 971, por el cual se declararon exequibles, además de otros, todos los preceptos admitidos como demandados en este proceso”.

Cópiese, publíquese, infórmese al Congreso y al Gobierno, insértese enla Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Carlos Sáchica (Presidente), Manuel Gaona Cruz (con salvedad de voto parcial), César Ayerbe Chaux, Jerónimo Argáez Castello, Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza A., José María Esguerra Samper, José Eduardo Gnecco Correa, Dante L. Fiorillo Porras, Gustavo Gómez Velásquez, Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Ricardo Medina Moyano, Alfredo Vásquez Carrizosa (Conjuez), Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Enrique Romero Soto, Pedro Elías Serrano A., Jorge Salcedo Segura, Jorge Vélez García (Conjuez), Darío Velásquez Gaviria (con salvedad parcial de voto).

Rafael Reyes Negrelli

Secretario General.

SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL DEL MAGISTRADO

MANUEL GAONA CRUZ

Aunque por reparto me ha correspondido elaborar la ponencia en el asunto de la referencia, que he sustentada en cuanto al análisis de la no existencia de proposición jurídica incompleta, sin embargo, salvo mi voto en relación con la decisión mayoritaria de exequibilidad tomada por la Corte, remitida a lo ya resuelto en el Proceso número 971 de 9 de septiembre de 1982; con fundamento en las razones que he consignado en el salvamento de voto en relación con dicho fallo, y que en el presente proceso reitero en su integridad.

Manuel Gaona Cruz

Fecha ut supra

SALVAMENTO DE VOTO

Los suscritos consideramos que en el caso de la referencia la Corte debe abstenerse de fallar en el fondo, por las siguientes razones:

1ª. La demanda acusaba todas las normas enumeradas en la referencia, porque todas ellas constituyen una unidad normativa integral (proponemos esta denominación para sustituir la tan desgastada “proposición jurídica completa”), ya que todas se refieren a los reglamentos que se faculta dictar al ISS a medida que asume los riesgos y prestaciones, en sustitución de los patronos. Y por lo mismo, su interpretación y juzgamiento debe ser hecho en globo y simultáneamente, pues  los efectos de aquellas disposiciones se entrecruzan, porque sus normas son, en unos casos complementarias y, en otros, originarias y derivadas entre sí, de modo que son interdependientes, funcionan como un sistema y, por tanto, la supresión de una o alguna de ellas incide sobre las demás.

2ª. Al aceptarse la demanda, por fallas formales, sólo parcialmente y decidir fragmentariamente cubre una parte de la unidad normativa global, se presenta esta absurda situación: que si se declara la inconstitucionalidad del artículo 259, inciso 2º del Código Sustantivo del Trabajo, y del artículo 72 de la Ley 90 de 1946, inciso 1º y del artículo 76 de la misma Ley, para invalidar en su texto las referencias a los reglamentos de que se trata, sin embargo, tales reglamentaciones subsistirán en cuanto a los limites del salario asegurable, al tenor del artículo 24 del Decreto 1950 de 1977 y lo que es mas contradictorio aún, quedará viva la potestad del Instituto para seguir dictándolas respecto de todos los seguros de salud, puesto que no habrá pronunciamiento sobre lo que en este punto disponen los artículos 43, literal e), y 48, literal e), del Decreto 1950 de 1977.

3ª. Esto es que, olvidando la lógica, se declararían inexequibles las normas derivadas o secundarias, mientras continuaría vigente la disposición matriz, atributiva de la competencia para dictar las reglamentaciones del Seguro Social.

En consecuencia, estimamos que la Corte debe abstenerse de fallar en el fondo.

Luis Carlos Sáchica, Alfredo Vásquez Carrizosa.

SALVAMENTO DE VOTO

Como cuando se analizó este mismo aspecto en el fallo de 9 de septiembre de 1982, correspondiente al proceso número 971, acompañé al Magistrado Manuel Gaona Cruz en algunos aspectos de su salvamento de voto, otro tanto hago en esta oportunidad, remitiéndome a aquellos.

Darío Velásquez Gaviria

Fecha ut supra.