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ÍNDICE
Sentencia C-617/01
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Finalidad
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Finalidad del pago
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fallecimiento del pensionado
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fallecimiento del afiliado
Ante la muerte del afiliado, la pensión de sobrevivientes que se paga a sus familiares es una nueva prestación de la que no gozaba el causante, sino que se genera en razón de su muerte previo el cumplimiento de unos requisitos que el legislador ha previsto. Se trata, del cubrimiento de un riesgo con el pago de una prima que lo asegure y no del cambio de titular de una prestación ya causada.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Obtención de prestación para beneficiarios/PENSION DE SOBREVIVIENTES-Aportes en año anterior al fallecimiento
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Indemnización sustitutiva
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Financiación
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Pago a familiares del afiliado
PENSION DE VEJEZ-Otorgamiento en régimen de prima media
PENSION DE VEJEZ-Otorgamiento en régimen de ahorro individual
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fundamento del régimen
En lo referente a la pensión de sobrevivientes, su régimen no se fundamenta en el hecho de la acumulación de un capital suficiente para financiar una pensión, sino en el aseguramiento del riesgo de fallecimiento del afiliado. Por esa razón el legislador, al regular la pensión de sobrevivientes, previó un tiempo mínimo de cotización, partiendo de la base que las sumas recibidas para cubrir el riesgo de muerte, unidas a las que aportan todos los demás afiliados cotizantes, resultaban suficientes para generar un fondo común separado o una mutualidad que asumiera estas prestaciones.
PENSION DE INVALIDEZ-Sistema de aseguramiento/PENSION DE SOBREVIVIENTES-Sistema de aseguramiento
Las pensiones de invalidez y de sobrevivientes se consagran dentro de un sistema de aseguramiento, por lo que quien está cotizando, paga el costo de esa protección, con lo que se asegura además su fidelidad al sistema –otro de los objetivos de la norma- que permite la aplicación de los principios de solidaridad y universalidad señalados en la Constitución para el sistema de seguridad social, al generar un fondo común que financia estas pensiones de invalidez y sobrevivencia tanto en el caso del régimen de prima media –a través de una cuenta separada para este efecto- como en el caso del régimen de ahorro individual –a través de una compañía de seguros-.
PENSION DE SOBREVIENTES-Elemento de seguro/PENSION DE SOBREVIVIENTES-Periodo de cobertura adicional
PENSION DE SOBREVIVIENTES EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Régimen
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Tratamiento diferenciado/PENSION DE SOBREVIVIENTES-Afiliado cotizante o no actualmente
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Afiliado activo y afiliado no cotizante actualmente
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Miembros del grupo familiar
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Monto del pago único
Referencia: expediente D-3280
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el literal b) del numeral 2º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
Actor: Luis Ernesto Arciniegas Triana.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS.
Bogotá D.C., trece (13) de junio del año dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Ernesto Arciniegas Triana demandó parcialmente el literal b) del numeral 2º del el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 "por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.148 del 23 de diciembre de 1993, y se subraya lo demandado:
"LEY 100 de 1993
(diciembre 23)
Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 46.- Requisitos para obtener la Pensión de Sobrevivientes.
Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y
2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos:
a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte.
b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.
PARAGRAFO.- Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley."
III. LA DEMANDA
El actor considera que la expresión "del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte" del literal b) del numeral 2º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 vulnera los artículos 13, 42, 43, 46, 48 y 53 de la Constitución Política, por lo que solicita se declare su inconstitucionalidad, con fundamento en las siguientes razones:
Para el demandante el requisito señalado en dicho literal para otorgar la pensión de sobrevivientes establece un tratamiento discriminatorio respecto de los familiares de aquellas personas "que habiendo estado afiliados al sistema de seguridad social integral fallecen sin haber efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas en el año inmediatamente (sic) a su deceso, no obstante haberlo realizado en una época distinta".
Afirma que la exigencia señalada para que los causahabientes del afiliado que haya dejado de cotizar al sistema, tengan derecho a la pensión de sobrevivientes, consistente en haber aportado durante por lo menos 26 semanas en el año inmediatamente anterior al momento en que se produce la muerte, "se torna en injusta e irrazonable" toda vez que "se llega al absurdo de que v.gr. los familiares de un trabajador recientemente vinculado al sector laboral que cotizó 26 semanas al momento de su fallecimiento, tienen derecho a la pensión de sobrevivientes mientras que la misma le es negada a los beneficiarios de quien venía aportando desde varios años, y fallece sin haber cotizado el número de semanas en el año inmediatamente anterior a su deceso"
Por otra parte, el accionante llama la atención sobre los requisitos para adquirir el derecho a la pensión de sobrevivientes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, según los cuales se exigían 150 semanas de cotización en los seis años anteriores a la muerte o 300 en cualquier tiempo, mención o referencia que le sirve para afirmar que si la ley 100 quiso ampliar la cobertura de la pensión de sobrevivientes al grupo familiar que se ve afectado con la muerte del trabajador "es injusto e inequitativo que a los familiares de afiliados no cotizantes que en vida sufragaron ampliamente aportes al sistema, se les niegue el reconocimiento de dicha pensión"
En apoyo de sus argumentos trae en cita apartes de la Sentencia del 13 de agosto de 1997 de la Sala de Casación Laboral, expediente Nº9758, con ponencia del Magistrado José Roberto Herrera Vergara, en la que se le reconoce el derecho a pensión de sobrevivientes a los familiares de una persona que cotizó durante 20 años, pero no durante el año inmediatamente anterior a su muerte, ocurrida tres años después de entrar en vigor el nuevo régimen.
Concluye entonces que siendo irrazonable y desproporcionada la exigencia contenida en la norma atacada, ésta debe declararse inexequible.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita la declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada basada en los argumentos que a continuación se sintetizan.
La interviniente afirma, en primer término, que no es cierto que la norma acusada deje en situación de abandono al grupo familiar del afiliado no cotizante que fallece sin haber realizado aportes durante 26 semanas en el año anterior a su fallecimiento. Al respecto indica que en este caso el grupo familiar tiene derecho a una indemnización sustitutiva –para el régimen de prima media-, o a una devolución de saldos –para el régimen de ahorro individual con solidaridad.
Por ello es enfática en señalar que: "el sistema no desconoce los derechos de estas familias como tampoco 'se apodera' de los ahorros acumulados por el afiliado que falleció, sino que los reintegra a la familia, bajo las condiciones anotadas".
Seguidamente, explica en su escrito que no es posible confundir, como en su concepto lo hace el demandante, los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión de vejez, con los estipulados para las pensiones de invalidez y sobrevivientes, toda vez que cada prestación tiene unos principios propios y una manera diferente de financiarse. Al respecto aclara que la pensión de sobrevivientes no se funda en la acumulación de un capital, sino en el aseguramiento de un riesgo que el legislador previó cubrir con la exigencia de un tiempo mínimo de cotizaciones, que sumadas a las que por el mismo concepto cancelan los demás afiliados al sistema, crean un fondo común separado y específico que ha de asumir esta obligación.
En cuanto a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad, indica que la norma acusada prevé un tratamiento distinto para situaciones de hecho diferentes, por lo que el juicio de igualdad no es procedente. Al respecto cita los apartes que considera pertinentes de la sentencias C-002 de 1999.
A lo anterior agrega que el requisito controvertido es razonable porque "cuando se cotiza se está cubriendo el valor de la prima de la operación de aseguramiento de los sobrevivientes, mientras que en el caso del que no está cotizando ello no ocurre". Sobre el punto advierte que tratándose de la pensión de sobrevivientes "hay un elemento de seguro" que el legislador habría moderado al otorgar un periodo de cobertura adicional a la persona que hubiere dejado de aportar.
Así, pues, concluye que si bien es cierto que los elementos y requisitos de la pensión de vejez frente a los de invalidez y sobrevivencia son diferentes, es del resorte del legislador determinarlos y éste seleccionó un sistema de aseguramiento para estas últimas prestaciones con el propósito de que ellas fueran financieramente viables. Con respecto a las razones de conveniencia económica (supuestos técnicos y actuariales) que el congreso habría tenido en cuenta para esta distinción, sostiene que sólo en casos de "inconstitucionalidad manifiesta" procedería la declaratoria de inexequibilidad de la norma y cita al respecto apartes de las sentencias C-265 de 1994 y C-445 de 1995 de ésta Corporación.
Expuestos estos argumentos considera que "[S]ostener que debe reconocerse pensión de sobrevivientes para todas las personas que hubieren cotizado 26 semanas en cualquier tiempo, nos llevaría al absurdo de permitir que los aportes de los cotizantes actuales, supongamos dos millones de personas, deben financiar las pensiones de sobrevivientes de diez millones de personas que han cotizado 26 semanas y que ya no cotizan, pudiendo hacerlo voluntariamente si no están vinculados por una relación laboral." Estima que de avalarse este supuesto, se constituiría una carga financiera que el Estado no está en capacidad de soportar.
En relación con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que el demandante trae en cita en apoyo de su demanda – Sentencia de 13 de agosto de 1997 Exp. 9758 M.P. José Roberto Herrera Vergara- resalta el carácter excepcional que esta tiene en relación con el caso que allí se analiza, al tiempo que señala la existencia de otras decisiones –particularmente la Sentencia del 24 de abril de 1997 Expediente 9526 M.P. Francisco Escobar Henriquez- de la misma Corporación que recogen los nuevos criterios adoptados en este campo en la ley 100 en materia de pensión de sobrevivientes.
Por último hace énfasis en que de no reunirse los requisitos para poder reclamar la pensión de sobrevivientes "quien no hubiere cubierto el periodo de carencia indicado en el plazo estipulado para el efecto, es decir 26 semanas en el año anterior al fallecimiento para el no cotizante, o 26 semanas en cualquier tiempo para el cotizante, no se le otorga prestación en forma de pensión, sino en un pago único"; pago o prestación sustituta a la pensión que no es menos beneficiosa para el grupo familiar y que inclusive puede resultar mas benéfica en el caso del régimen de prima media con prestación definida por cuanto su cancelación "no estará sometida al los requisitos establecidos para los hijos, en cuanto a la temporalidad de la pensión"
- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2420, recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 26 de enero del año 2001, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la expresión demandada del literal b) del numeral 2º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, con fundamento en las siguientes razones:
Previamente al estudio de los cargos hace un extenso análisis del régimen de pensiones y, en particular, de la pensión de sobrevivientes, indicando sus elementos característicos en el régimen solidario de prima media con prestación definida y en el de ahorro individual con solidaridad así como los de la indemnización sustitutiva en cada caso.
Partiendo de este análisis descarta la violación del derecho a la igualdad por considerar que el "legislador reguló las pensiones de vejez, de sobrevivientes y la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes de forma diferente, toda vez que responden a objetivos diferentes, amparan circunstancias diferentes y se financian en forma diferente y la confusión del actor se origina, esencialmente, al considerar que las cotizaciones obligatorias que se hacen al Sistema General de Pensiones se financian de la misma forma..."
Explica que en la pensión de vejez la garantía del pago corre a cargo del Estado o del Fogafin, dependiendo si se trata del régimen de prima media con prestación definida o si es el de ahorro individual respectivamente. Mientras para la pensión de sobrevivientes la cotización es la que "cubre el valor de la prima de la operación de aseguramiento a los sobrevivientes", razón por la que cuando no se cancela tampoco queda cubierto el riesgo y se justifica, entonces, el trato diferenciado.
En este mismo sentido agrega que la pensión de sobrevivientes se basa en un régimen contributivo, que no permite el reconocimiento y pago de la prestación a los miembros del grupo familiar del afiliado cotizante cuando éste no ha aportado un mínimo de 26 semanas o cuando habiendo dejado de aportar no haya completado el mismo número de semanas en el año inmediatamente anterior a su muerte.
Sin embargo, pone de presente que aún cuando eventualmente no sea posible acceder a la pensión de sobrevivientes conforme a los requisitos referidos en el anterior párrafo, no se desconocen de manera alguna los derechos del grupo familiar del afiliado no cotizante, pues ellos, también, se hacen acreedores de la respectiva indemnización sustitutiva.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Nacional
2. La materia sujeta a examen
Para el demandante los apartes acusados del literal b) numeral 2º del artículo 46 de la ley 100 de 1993, desconocen el principio de igualdad (art. 13 y 53 C.P.) al establecer en su concepto un tratamiento discriminatorio entre los familiares del afiliado cotizante que muere habiendo aportado un mínimo de 26 semanas, y los familiares de quien habiendo estado afiliado anteriormente no cotizó las 26 semanas señaladas durante el año inmediatamente anterior a su fallecimiento.
Según el actor, la condición consagrada en las expresiones que se impugnan permite entonces que con un mínimo de cotizaciones realizadas al sistema durante los seis meses anteriores al fallecimiento del afiliado activo, los beneficiarios obtengan la pensión de sobrevivientes, al paso que le niega el acceso a esta prestación a los familiares de aquellos afiliados que dejaron de aportar al sistema en el año anterior a su muerte pero que lo hicieron durante toda su vida laboral.
Situación con la que además se estaría desconociendo el principio constitucional de la seguridad social (C.P., art. 48), de la misma manera que la protección debida según la Constitución a la familia como núcleo fundamental de la sociedad (C.P., art. 42), a los derechos de los niños (C.P., art. 44) así como a las personas de la tercera edad (C.P., art. 46).
Tanto el señor Procurador en su intervención como la representante del Ministerio de Hacienda hacen énfasis por su parte en el error en que incurrió el actor en su demanda en relación con la interpretación que hace de la norma atacada, al asimilar indebidamente los sistemas de financiación establecidos en la Ley 100 de 1993 para la pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, así como al desconocer la diferencia de hecho que existe en este caso entre el cotizante y el no cotizante para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por lo que descartan la existencia de alguna contradicción entre la norma atacada y la Constitución.
La Corte en ese orden de ideas, considera pertinente para la resolución del presente asunto, recordar, previamente al análisis de los cargos, las principales características de la pensión de sobrevivientes a la que alude el texto objeto de demanda y en particular su sistema de financiación.
3. El régimen de pensión de sobrevivientes y sus características
La denominada "pensión de sobrevivientes", es una de las prestaciones consagradas en el sistema general de pensiones (Libro I de la Ley 100 de 1993, en el que igualmente se regula la pensión de vejez y la pensión de invalidez), y que tiene la finalidad de proteger a la familia del trabajador de las contingencias generadas por su muerte.
El pago de la pensión de sobrevivientes ya sea a los familiares del trabajador pensionado (numeral 1º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993) o aquellos afiliados al sistema de pensiones a que alude el numeral 2º atacado parcialmente, tiene como finalidad evitar "que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección"[1]. A este respecto se ha dicho además que "La pensión de sobrevivientes busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento"
Con el propósito descrito, el legislador ha dispuesto que la prestación se haga exigible en cualquiera de los regímenes pensionales vigentes con la expedición de la Ley 100 de 1993, es decir, que opera tanto para el régimen de prima media con prestación definida que administra el Seguro Social (Título II, Capítulo IV art. 46 y ss), como para el de ahorro individual con solidaridad a cargo de las sociedades administradoras de pensiones autorizadas por la Superintendencia Bancaria (Título III, Capítulo IV art. 73 y ss). La ley señala para uno y otro régimen los mismos requisitos de acceso a la prestación, así como las personas beneficiarias en cada uno de ellos.
En este sentido, para acceder a la pensión de sobrevivientes en el régimen de prima media, de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 100, -norma que contiene el aparte demandado-, se requiere:
"ARTICULO 46.- Requisitos para obtener la Pensión de Sobrevivientes.
Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y
2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos:
a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte.
b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte. (...)"[3]
La Corte considera necesario hacer énfasis en las diferencias entre los supuestos de hecho que prevé el artículo enjuiciado parcialmente, para esclarecer el régimen aplicable en cada caso, así como los recursos con los que se cubre cada prestación.
El numeral 1o. del artículo acusado regula la situación ante la muerte del pensionado por vejez o invalidez, hipótesis en la que tiene lugar la subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago de la prestación que venía recibiendo su titular, y no la generación de una prestación nueva o diferente. En otras palabras, los beneficiarios toman el lugar de su causante y se hacen acreedores de una prestación o derecho adquirido por éste, el cual en cabeza de ellos se hace pagadero de manera vitalicia -tratándose del cónyuge o compañera permanente supérstite- o temporal, -respecto de los demás beneficiarios-. Es lo que en estricto sentido se ha denominado sustitución pensional.
El numeral 2º de la norma en cuestión, por su parte , regula la situación ante la muerte del afiliado, en cuyo caso la pensión de sobrevivientes que se paga a sus familiares es una nueva prestación de la que no gozaba el causante, sino que se genera en razón de su muerte previo el cumplimiento de unos requisitos que el legislador ha previsto. Se trata, entonces, del cubrimiento de un riesgo con el pago de una prima que lo asegure y no del cambio de titular de una prestación ya causada como en el evento anterior.
El requisito para que los respectivos beneficiarios[4] obtengan la prestación consiste en se haya aportado por el causante un mínimo de 26 semanas en cualquier tiempo, para el caso de aquel que se encuentre cotizando al sistema, y el mismo número, pero en el año inmediatamente anterior al fallecimiento, para el caso del afiliado que haya dejado de hacerlo.
El monto de la pensión de sobrevivientes, por su parte, se determina conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 100[5], el cual en ningún caso podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente .
Finalmente, y ello resulta necesario dentro del análisis que se propone la Corte como se verá más adelante, debe recordarse que el artículo 49 de la Ley 100 consagra una indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes para proteger a aquellas personas que no hubiesen reunido los requisitos anotados anteriormente. Así expresa el artículo 49 que:
"Artículo 49 Indemnización Sustitutiva de la Pensión de Sobrevivientes.
Los miembros del grupo familiar del afiliado que al momento de su muerte no hubiese reunido los requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente ley."
En lo que hace relación con la pensión de sobrevivientes en el régimen de ahorro individual con solidaridad, se debe señalar que los requisitos y el monto correspondiente de la pensión son los mismos que se señalan en el régimen solidario de prima media con prestación definida en los artículos 46 y 48, a que ya se hizo mención. En relación con los beneficiarios, éstos se señalan en el artículo 74 de la misma norma.
Ahora bien, en lo referente a los mecanismos señalados por el legislador para la financiación de dicha pensión, cabe indicar que el régimen establecido por el legislador para el reconocimiento de cada uno de los tipos de prestación que integran el sistema general de pensiones responde a principios distintos y se financia de diferentes formas.
Como bien lo anota el Señor Procurador General en su intervención, los recursos con que se paga la prestación de sobrevivientes así como los principios que la rigen, no guardan identidad alguna con los que se predican respecto de la pensión de vejez, conceptos o instituciones que son al parecer los que el accionante confunde en sus argumentaciones.
En el caso de la pensión de sobrevivientes pagadera a los familiares del afiliado cotizante o no, se cancela una prestación que surge con la muerte del causante y para la cual el legislador ha establecido unos requisitos independientes y autónomos.
Así, la pensión de vejez, en el régimen de prima media, se otorga a quien ha cotizado un determinado número de semanas y ha cumplido una cierta edad. En este caso, el legislador consideró que este número de semanas unido al subsidio que otorga el fondo común de vejez era suficiente para constituir el capital indispensable para el financiamiento de la mencionada prestación. Por ello, una vez cumplidas las semanas de cotización requeridas, el derecho a la pensión no se ve afectado, aun cuando el afiliado no pueda cotizar semanas adicionales posteriormente.
Por su parte, en el régimen de ahorro individual, la pensión de vejez se otorga a quien decide pensionarse porque ha acumulado en su cuenta de ahorro individual un capital que le permite financiar la pensión en el porcentaje que señala la ley.
Ahora bien, en lo referente a la pensión de sobrevivientes, su régimen no se fundamenta en el hecho de la acumulación de un capital suficiente para financiar una pensión, sino en el aseguramiento del riesgo de fallecimiento del afiliado. Por esa razón el legislador, al regular la pensión de sobrevivientes, previó un tiempo mínimo de cotización, partiendo de la base que las sumas recibidas para cubrir el riesgo de muerte, unidas a las que aportan todos los demás afiliados cotizantes, resultaban suficientes para generar un fondo común separado o una mutualidad que asumiera estas prestaciones.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, las cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones son el equivalente a la suma de los aportes para la pensión de vejez, que se calculan sobre el ingreso base de cotización de que tratan los artículos 18 y 19 de la misma ley, de acuerdo con los porcentajes en ella fijados gradualmente a partir de 1994, y con la tasa del 3.5% establecida tanto en el Seguro Social como en los fondos de pensiones, para pagar las pensiones de invalidez y de sobrevivientes y los gastos de administración del sistema, incluida la prima del reaseguro con el fondo de garantías correspondiente.
En este sentido debe tenerse en cuenta que las pensiones de invalidez y de sobrevivientes se consagran dentro de un sistema de aseguramiento, por lo que quien está cotizando, paga el costo de esa protección, con lo que se asegura además su fidelidad al sistema –otro de los objetivos de la norma- que permite la aplicación de los principios de solidaridad y universalidad señalados en la Constitución para el sistema de seguridad social, al generar un fondo común que financia estas pensiones de invalidez y sobrevivencia tanto en el caso del régimen de prima media –a través de una cuenta separada para este efecto- como en el caso del régimen de ahorro individual –a través de una compañía de seguros- (artículo 20 de la Ley 100 de 1993).
Cabe recalcar al respecto, que en la pensión de sobrevivientes hay entonces "un elemento de seguro"[6], por lo que quien paga la prima anual está cubierto, mientras que quien no la ha cancelado, no puede gozar de cobertura. Empero el legislador en todo caso otorgó a quien haya estado afiliado pero no cotiza actualmente, un período de cobertura adicional, pues exige solamente 26 semanas de cotización en el año inmediatamente anterior al fallecimiento.
Finalmente, en relación con el sistema de aseguramiento escogido en este campo por el legislador, la Corte retoma los argumentos expuestos por el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que resultan ilustrativos acerca de las características y presupuestos con los que se estructuró dicho sistema en la Ley 100 de 1993. En la respectiva intervención se señala:
"Un sistema de aseguramiento, como todo esquema de esta naturaleza prevé requisitos de cobertura y períodos de carencia, o períodos mínimos de cotización, que se encuentran involucrados en las fórmulas actuariales que le dan viabilidad financiera a dicho sistema.
Tal sustento actuarial permite que sea posible asumir los riesgos que se encuentran involucrados en el sistema y, de no cumplirse los requisitos en la citada formulación, simplemente no podría reconocerse las pensiones a ninguno de los afiliados, puesto que, frente a recursos limitados, es preciso distribuirlos de modo que cubran al mayor número posible de personas.
Lo anterior significa para un sistema de seguros tradicional por el pago de una mínima cantidad (prima) el asegurador corre el riesgo de pagar una indemnización que equivaldrá a miles de veces el monto de dicha prima.
Matemáticamente no resulta posible para el sistema, en ninguno de sus regímenes, asumir el pago de una pensión de sobrevivientes cuando el afiliado no ha realizado los aportes previstos en la nota técnica que lo soporta.
Por ello, frente a la contingencia de la muerte, que para unos casos puede ser prematura y para otros no, se requiere un esquema en el que los riesgos se compensen internamente para el grupo de personas amparadas y por ello el legislador dispuso un sistema de aseguramiento que permita financiar esta prestación, lo cual además permite ampliar la cobertura a un mayor porcentaje de población del grupo, para lo cual se requiere la fidelidad en la cotización de dicho grupo.
Esta es la razón por la cual se han establecido una serie de requisitos para que el afiliado o su grupo familiar puedan contar con una pensión.
Elemento fundamental de estos requisitos es el pago de un pequeño porcentaje del aporte mensual que entrega al sistema cada uno de los afiliados, que sumados generan una mutualidad o fondo común, con el cual financian estas prestaciones, tal como lo indica el artículo 20 de la ley 100 de 1993, antes transcrito.
En ambos regímenes mencionados se aporta esa mínima parte de la cotización, que puede equivaler a 0.9 o 1 por mil del valor del aporte mensual, para generar esta mutualidad.
En el régimen de prima media se crea un fondo o reserva especial para el pago de estas prestaciones dentro de la administradora y en el régimen de ahorro individual se adquiere un seguro previsional de invalidez y sobrevivientes para todos los afiliados cotizantes. En ambos casos el pago se realiza mensualmente.
Si no existe el pago de este valor, no se podrá constituir la mutualidad y no se contará con recursos para reconocer la pensión de invalidez o sobrevivencia.
Esta mutualidad, además, es la forma en la cual se expresa el principio de solidaridad involucrado en ambos regímenes para estas pensiones, pues en prima media los aportes de los activos permiten asumir estas pensiones directamente (autoseguro) y en el régimen de ahorro individual, en adición a lo anterior, las pólizas prevén un mecanismo de participación de utilidades para los afiliados.
Resulta muy clara la aplicación de este esquema en el régimen de ahorro individual con solidaridad, en el cual la administradora utiliza una parte del aporte que paga cada cotizante para pagar la prima del seguro de esos cotizantes, los afiliados inactivos, al no aportar,, no generan recursos para pagar dicha prima y de ningún modo podría la administradora sustraer parte de los aportes de los cotizantes para pagar la prima de quienes ya no aportan al sistema.
Lo anterior, es la aplicación práctica a la necesaria fidelidad que se requiere para dar viabilidad económica a lasa pensiones que se reconocen."[7]
La Corte comparte plenamente las anteriores aseveraciones que muestran los límites y presupuestos dentro de los cuales podía obrar el legislador en esta materia, por lo que una vez esclarecido el sentido y el alcance del régimen aplicable a la pensión de sobrevivientes dentro del sistema de seguridad social consagrado en la ley, se procede a efectuar el estudio de los cargos de la demanda.
4. La ausencia de violación del derecho a la igualdad
El demandante afirma que la norma acusada establece un trato discriminatorio para el grupo familiar de quien, habiendo hecho aportes durante varios años, dejó de cotizar al sistema y no completó las 26 semanas que exige la ley en el año inmediatamente anterior a su fallecimiento, frente a la situación de los beneficiarios de quien, encontrándose afiliado y cotizando al sistema efectuó aportes durante por lo menos 26 semanas antes del momento de la muerte.
La Corte al respecto constata que la disposición atacada establece en este caso tratamiento diferente a situaciones distintas, al tiempo que responde a los criterios establecidos por esta Corporación para justificar la diferenciación que el legislador hace en ciertas circunstancias atendiendo elementos objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima.
En efecto, como ha dicho esta Corporación en forma reiterada:
"En la realización del juicio de igualdad es necesario establecer, cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que exige, por consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima"[8].
Así, en el juicio de igualdad propuesto[9] lo primero que ha de tenerse en cuenta es que la norma regula dos situaciones de hecho diferentes, lo cual justifica el trato diferencial refutado por el actor.
En este caso, en efecto se está, de un lado, frente a un afiliado cotizante que aporta actualmente al sistema, mientras que del otro, se trata de una persona que en su momento hizo aportes pero que actualmente no los hace.
Teniendo en cuenta que existe una diferencia de hecho entre el afiliado que está cotizando y quien no lo hace, resulta razonable entonces que respecto de cada uno de ellos se establezca una solución diferente en relación con la pensión referida, pues cuando se cotiza se está cubriendo el valor de la prima de aseguramiento de los sobrevivientes, mientras que en el caso del que no está cotizando, ello no sucede.
Quien está cotizando, permite con sus aportes financiar sus propias prestaciones al tiempo que contribuye a financiar las de los demás afiliados dentro del año correspondiente. En el mismo sentido y dado el carácter específico de la pensión de sobrevivientes a que ya se hizo alusión, se puede decir que quien paga la prima anual –consistente en el aporte durante 26 semanas al sistema- está cubierto, mientras que quien no la ha cancelado, no puede gozar de la cobertura respectiva. El sistema en todo caso otorga un "período de gracia" de un año a los afiliados no cotizantes, manteniendo la cobertura a los miembros del grupo familiar del trabajador que fallece y que hizo aportes durante 26 semanas en el año inmediatamente anterior a su deceso.
La diferencia establecida responde entonces a una circunstancia precisa que razonablemente debía ser tomada en cuenta al establecer los requisitos para tener derecho a la prestación aludida, a partir de las condiciones de financiación de la misma, y que por tanto no obedece a una determinación caprichosa o irrazonable del legislador.
No se daban pues los presupuestos para otorgar trato igual en materia de pensión de sobrevivientes al afiliado activo y al afiliado que ha dejado de cotizar. Como ha señalado esta Corporación:
"La igualdad en materia pensional, implica una identidad de trato, siempre y cuando los hechos que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis sean iguales, lo que implica una distinta regulación respecto de las que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan; luego el principio de igualdad en materia de seguridad social, sólo se viola si el tratamiento diferencial de los casos no está provisto de una justificación objetiva y razonable, pero la existencia de tales justificaciones debe ser apreciada, según la finalidad y los efectos del tratamiento otorgado por el legislador."[10]
Cabe recordar de otro lado que la regla atacada busca una finalidad legítima, consistente en asegurar que el sistema pueda cubrir a un mayor número de personas en el marco del principio de universalidad establecido para la seguridad social. Al respecto como lo reconoce el propio demandante debe señalarse que la Ley 100 hizo una drástica reducción de los tiempos mínimos exigidos para la obtención de la pensión de sobrevivientes. En la legislación anterior[11] eran necesarias 150 semanas de cotización sufragadas en los seis años anteriores a la muerte o 300 en cualquier tiempo, en tanto que el sistema General de Pensiones de la Ley 100 solo exige 26 semanas en las condiciones a que alude la norma acusada.
Los supuestos técnicos y actuariales del nuevo régimen necesariamente son diferentes a los aplicados en el régimen anterior, y ello en atención al objetivo de lograr una mayor cobertura que, para poder ser financiada, requiere una "mayor fidelidad o permanencia en el sistema"[12], al tiempo que exige limitar la prestación, a quienes cumplan con los requisitos exigidos en la norma y con base en los cuales se hicieron los cálculos de viabilidad financiera del sistema.
Ahora bien, sostener, como lo hace el demandante, que debe reconocerse pensión de sobrevivientes para todas las personas que hubieren cotizado 26 semanas en cualquier tiempo, significaría que los aportes de los cotizantes actuales[13] deberían financiar las pensiones de sobrevivientes de quienes hubieren cotizado en cualquier tiempo 26 semanas y que ya no lo hacen. Es decir, que se establecería un seguro de vida contra la garantía del Estado a favor de todos los trabajadores que han cotizado un mínimo de 26 semanas. En tales circunstancias, ningún sistema de seguridad social podría financiar tal alternativa y mucho menos el sistema Colombiano que cuenta con recursos limitados.
Al respecto la Corte hace énfasis en que pretender la ampliación de cobertura sin tener en cuenta los equilibrios financieros mínimos que le den viabilidad, resultaría totalmente irrazonable, pues pondría en peligro la posibilidad misma de asegurar la prestación respectiva.
Debe decirse en todo caso que el sistema de pensiones adoptado por el Legislador en la Ley 100 de 1993 no desconoce los derechos de los trabajadores que efectuaron aportes pero sin alcanzar a cumplir los requisitos señalados en la ley. Como más adelante se explica en esta providencia, estos aportes se reintegran al grupo familiar en los términos señalados en el artículo 49 de la Ley 100, que contempla la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes.
Finalmente y en relación también con la transición al nuevo régimen, esta Corporación debe señalar que si se revisa detenidamente el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia citado por el actor[14] en apoyo de su demanda para sustentar la aparente irracionalidad y desproporción de la norma atacada, se encuentra que, en la decisión aludida se estudió un caso particular en el cual la Corte Suprema de Justicia, dentro de la órbita de su competencia, consideró que debía tomarse en cuenta la legislación anterior a la Ley 100 porque bajo la vigencia de aquella normatividad no solamente se habían cumplido las condiciones necesarias para que cuando falleciera el pensionado se causara la pensión de sobrevivientes, sino que además se había cotizado el capital necesario para financiar una pensión de vejez. Se hacía entonces necesaria en ese caso una interpretación sistemática de las normas, consultando los principios de equidad, proporcionalidad y favorabilidad, en el marco del artículo 53 de la Constitución.
Fueron pues circunstancias bien precisas, enmarcadas en dichos principios, las que tuvo en consideración esa Corporación en la causa aludida, a las que sin embargo no puede darse el carácter general que pretende el demandante para sustentar sus cargos contra la norma acusada en el presente proceso.
No encuentra la Corte en consecuencia ningún elemento de irrazonabilidad o desproporción en la disposición atacada que desvirtúe en este caso el legítimo ejercicio de la potestad de configuración reconocida al legislador en este campo (artículo 48 C.P.), por lo que no asiste en consecuencia razón al demandante cuando alega que el aparte atacado del literal b) del numeral 2º del artículo 46 de la Ley 100, al establecer una diferencia de trato entre el cotizante y el no cotizante al sistema de pensiones, contraviene los artículos 13 y 53 de la Constitución en relación con el respeto al derecho a la igualdad que en ellos se señala.
5. La ausencia de violación de los artículos 42, 44, 46 y 58 de la Constitución Política.
El actor asevera en su demanda, de otra parte, que el sistema general de pensiones con la disposición atacada deja en total desprotección al grupo familiar del afiliado no cotizante que muere sin haber cumplido el requisito establecido en la norma atacada consistente en haber cotizado 26 semanas dentro del año inmediatamente anterior a su muerte.
En consecuencia, estima el demandante que con esa previsión, resultarían vulnerados los principios constitucionales que rigen la seguridad social (C.P., art. 48), de la misma manera que la protección debida según la Constitución a la familia como núcleo fundamental de la sociedad (C.P., art. 42), los derechos de los niños (C.P., art. 44), así como los derechos de las personas de la tercera edad (C.P., art. 46).
Sin embargo, esto no es lo que ocurre en el presente caso.
Si el afiliado no cotizante muere y no genera pensión de sobrevivientes por no cumplir con los requisitos señalados en la norma atacada, el grupo familiar tiene en todo caso derecho a una indemnización sustitutiva (art. 49 de la Ley 100), en el régimen de prima media, o a una devolución de saldos (art. 78 de la Ley 100), en el régimen de ahorro individual con solidaridad.
Sobre la base de estas circunstancias, resulta claro que el sistema de seguridad social no desconoce los derechos del grupo familiar, como tampoco se "apodera" de los ahorros acumulados por la persona que falleció sin que se hubieran cumplido los requisitos señalados en la norma atacada.
Basta con examinar el contenido del artículo 37 de la ley 100, al que remite el artículo 49[15] antes mencionado, para constatar que el monto del pago único a que alude, constituye una restitución al grupo familiar de los aportes efectuados por la persona que falleció, mientras estuvo afiliada al sistema. Así el artículo 37 señala:
"Artículo 37 Indemnización Sustitutiva de la Pensión de Vejez.
Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado".
Cabe anotar, como lo recuerda igualmente la intervención del Ministerio de Hacienda, que la prestación de pago único resulta en realidad más benéfica al grupo familiar respectivo, por lo menos en el caso del sistema de prima media con prestación definida, puesto que en este caso dicho pago no estará sometido a los requisitos establecidos para los hijos, en cuanto a la temporalidad de la pensión.
En efecto, dado que sólo la pensión de sobrevivientes del cónyuge supérstite es vitalicia, si no existiere este cónyuge o llegare a fallecer, los hijos sólo tendrían derecho a la pensión hasta la mayoría de edad, mientras que los recursos reconocidos en la indemnización sustitutiva ingresa al patrimonio del grupo familiar, sin quedar sometido al condicionamiento temporal que establece el artículo 47 de la ley 100 de 1993.
La disposición atacada no desconoce pues ninguno de los principios aludidos, sino que por el contrario se inscribe dentro del cumplimiento de los objetivos de universalidad y solidaridad señalados en la Constitución para la seguridad social.
En atención a todo lo expuesto, esta Corporación declarará la exequibilidad del texto acusado.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la frase "del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte" contenida en el literal b del numeral 2º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
| JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado | MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado |
| JAIME CORDOBA TRIBIÑO Magistrado | RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado |
| MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado | EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado |
| ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado | CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada |
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-190 de 1993 M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] "Artículo 47 Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes.
Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido.
b. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
c. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste.
d. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste".
[5] ARTICULO 48. Monto de la Pensión de Sobrevivientes. El monto mensual de la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado será igual al 100 % de la pensión que aquél disfrutaba. El monto mensual de la pensión total de sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45 % del ingreso base de liquidación más 2 % de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75 % del ingreso base de liquidación. En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la presente Ley. No obstante lo previsto en este artículo, los afiliados podrán optar por una pensión de sobrevivientes equivalente al régimen de pensión de sobrevivientes del ISS, vigente con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley equivalente al 65 % del ingreso base de liquidación, siempre que se cumplan las mismas condiciones establecidas por dicho instituto.
[6] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Folio 24.
[7] Folios 29 y 30 del expediente.
[8] Sentencia C-654/97 M.P. Antonio Barrera Carbonnell
[9] Sentencia C-445/95M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[10] Sentencia C-601 de 2000 M.P., Fabio Morón Díaz. Subrayas fuera de texto
[11] Decreto 0758 de 1990, Por el cual se aprueba el Acuerdo Nº049 del 1º de febrero de 1990 expedido por el Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.
[12] Intervención del Ministerio de Hacienda Y Crédito Público folio 27
[13] Aproximadamente dos millones de personas, según los datos suministrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
[14] "(...)sería violatorio de tal postulado (se refiere al de la condición más beneficiosa que consagra el canon 53 superior) y del principio constitucional de proporcionalidad, entender que dentro del nuevo régimen de la ley 100 -que redujo drásticamente el requisito de la intensidad de semanas-, quedaron abolidas las prerrogativas de los derechohabientes originadas por afiliados que durante su vinculación como sujetos activos de la seguridad social habían cumplido todas las cotizaciones exigidas en el reglamento aplicable y antes de entrar a regir la nueva ley se desafiliaron del sistema al considerar fundadamente que por faltarles únicamente el requisito del fallecimiento sus familiares podían reclamar la respectiva prestación al momento del deceso.
Por lo anterior, la circunstancia de no haber cotizado el causante ninguna semana al ISS, en el año inmediatamente anterior a su fallecimiento, en manera alguna apareja la ineficacia de sus aportes durante mas de 20 años (más de 1200 semanas), porque esa condición más beneficiosa establecida en el régimen del Acuerdo 049 está amparada por el artículo 53 Supralegal y por ende tiene efectos después del 1o. de abril de 1994, para la eficacia del cubrimiento del seguro de invalidez, vejez y muerte, dado que el mínimo de semanas requerido estaba mas que satisfecho; es más, era tal la intensidad de ellas que superaba las exigidas para la pensión de vejez (artículo 12 del mismo Acuerdo).
Así mismo, no escapa a la Sala que ante una contradicción tan evidente, impone el sentido común el imperio de una solución cimentada en una interpretación y aplicación sistemática de normas y en el espíritu de las mismas, consultando los principios de equidad y proporcionalidad. Y en tal orden de ideas se apartaría de estos postulados la decisión jurisdiccional que sin ningún análisis contextual aplicaría al caso el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, y so pretexto de haberse producido el deceso a los 3 meses y 23 días de entrar en vigencia el nuevo régimen de seguridad social y de no tener cotizadas el causante 26 semanas en el año anterior al fallecimiento, se negase a sus derechohabientes la pensión de sobrevivientes, que edificó el afiliado durante más de 20 años, las que le daban derecho a causar no sólo pensión de sobrevivientes sino a estructurar el requisito de aportes para la pensión de vejez." (Cfr. Sentencia del 13 de agosto de 1997. sala de Casación Laboral. Exp. No. 9758. M.P. Dr.José Roberto Herrera Vergara).
[15] Artículo 49 Indemnización Sustitutiva de la Pensión de Sobrevivientes.
Los miembros del grupo familiar del afiliado que al momento de su muerte no hubiese reunido los requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente ley.
