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ÍNDICE
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES - Las transacciones con sus recursos están exentas del GMF / GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS - No grava las operaciones financieras con recursos destinados a prevenir y atender los accidentes de trabajo / RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES - Son exentos del GMF pero no es así los que pertenecen a las personas del sistema de riesgos profesionales / ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDAD PROFESIONAL - Los recursos destinados a su prevención y protección están exentos del GMF / RECURSOS DEL PATRIMONIO DE LAS ARP - Al ser incorporados dejan de pertenecer al Sistema de Riesgos Profesionales y están gravados con el GMF
De conformidad con el artículo 879 del Estatuto Tributario están exentas del Gravamen a los movimientos financieros, entre, otras aquellas transacciones realizadas con recursos del sistema general de riesgos profesionales. En consecuencia, están exentas del GMF aquellas operaciones financieras con recursos destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores, de los accidentes que se producen como consecuencia directa del trabajo o labor desempeñada, y de las enfermedades que hayan sido catalogadas como profesionales por el Gobierno Nacional. No puede interpretarse, como parece entender el demandante, que el beneficio tributario se otorga a las personas o entidades que hacen parte del sistema por el sólo hecho de hacer parte del mismo, sino que la exención opera para los recursos, en razón de su destinación, porque son utilizados para cumplir con la finalidad del sistema general de riesgos profesionales. Lo anterior implica que la disposición de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorro y los giros de cheques de gerencia realizados por las entidades integrantes del sistema general de riesgos profesionales, que no se destinen a la prevención, protección y atención de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, se encuentran sujetos al impuesto, salvo que estén exentos por otras disposiciones legales. El reglamento no contradice la norma superior, porque si los recursos son incorporados al patrimonio de la ARP, dejan de hacer parte del Sistema general de riesgos profesionales, pues corresponden a la retribución de estas entidades por la actividad desarrollada, después de atender las prestaciones económicas o asistenciales a que están obligadas, así como el cubrimiento de las contingencias y de las reservas que la ley les impone. Los gastos administrativos en que incurre la entidad tampoco se benefician de la exención, porque su destinación no es la de cumplir con los objetivos del sistema general de riesgos profesionales que ya se mencionaron.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-27-000-2002-0064-01(13328)
Actor: JAIRO GONZÁLEZ GÓMEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: nulidad del numeral 3° del artículo 17 del Decreto 405 del 14 de marzo de 2001
FALLO
En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano JAIRO GONZÁLEZ GÓMEZ actuando en nombre propio demanda a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que se declare la nulidad del numeral 3° del artículo 17 del Decreto 405 del 14 de marzo de 2001, expedido por el Gobierno Nacional.
NORMA DEMANDADA
Se demandó el numeral 3° del artículo 17 del Decreto 405 del 14 de marzo de 2001, que se transcribe a continuación:
“Artículo 17. Sistemas generales de pensiones, salud y riesgos profesionales. Las operaciones financieras consideradas como exentas por el numeral 10 del artículo 879 del estatuto tributario, serán únicamente las realizadas por las entidades administradoras de dichos recursos hasta el pago a las entidades promotoras de salud (EPS), las entidades administradoras del régimen subsidiado de salud (ARS), o al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso, de acuerdo con lo siguiente:
(...)
3. Recursos del sistema general de riesgos profesionales. Gozarán de esta exención las operaciones financieras realizadas con los recursos del sistema general de riesgos profesionales provenientes de las cotizaciones, incluyendo los que permanezcan en las reservas de que tratan los decretos 2347 de 1995 y 2656 de 1998 y demás normas que los modifiquen adicionen o aclaren, hasta el pago a la entidad promotora de salud, EPS, o al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso, y hasta tanto tales recursos no sean incorporados al patrimonio de la administradora de riesgos profesionales, al cierre del ejercicio fiscal.
No gozará de esta exención ninguna operación que tenga por objeto el pago o giro de recursos destinados a cubrir los gastos administrativos que realice la administradora de riesgos profesionales.
DEMANDA
El ciudadano Jairo González Gómez acudió ante el Consejo de Estado en ejercicio de la acción Pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A. solicitando que se declare la nulidad del numeral 3° del artículo 17 del Decreto 405 del 14 de marzo de 2001 expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se reglamentó parcialmente el Titulo VI del Estatuto Tributario.
Como fundamento de la demanda, adujo que la norma acusada, extendió indebidamente el alcance del artículo 879 del Estatuto Tributario, porque esta norma consagró de manera absoluta la exención para todas las operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de Riesgos Profesionales, sin establecer ninguna limitante.
Estimó que el Gobierno Nacional no podía limitar el amplio alcance que le dio el Legislador a este beneficio tributario, por tanto no tiene ningún sustento legal distinguir entre “los recursos del sistema” y los “recursos de las Administradoras de Riesgos Profesionales”.
Agregó que se vulneró el artículo 1° del Decreto Ley 1295 de 1994, porque esta norma dispone que el sistema general de riesgos profesionales es el conjunto de entidades públicas y privadas, de normas y procedimientos destinados a proteger, prevenir y atender a los trabajadores con ocasión de las enfermedades y accidentes ocurridas como consecuencia del trabajo que realizan. El demandante destacó que esta disposición no hace la diferencia que contempla el reglamento acusado.
OPOSICIÓN
La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, obrando por medio de apoderada presentó algunas consideraciones para oponerse a las pretensiones de la demanda.
En primer termino invocó la excepción de inepta demanda porque no expresó claramente el concepto de violación.
Adicionalmente analizó el alcance de la exención establecida en el artículo 879 del Estatuto Tributario. En su opinión esta norma condicionó el beneficio a la utilización de los recursos de la Seguridad Social para el pago a las EPS, ARS, al pensionado, afiliado o beneficiario. A contrario sensu, si los dineros se utilizan para propósitos diversos, se encuentran sujetos al gravamen a los movimientos financieros.
Manifestó que el decreto reglamentario contiene las mismas limitaciones de la norma superior, precisando que los recursos beneficiados son los de las cotizaciones y que estarían exentos hasta tanto no fuesen incorporados al patrimonio de la ARP, pues no se protegen las utilidades de las Entidades Administradoras.
Agregó que para el caso de las Administradoras de Riesgos Profesionales, era necesario aclarar qué recursos se entienden gravados y cuáles no, porque, a diferencia de lo que ocurre con otros subsistemas de la seguridad social, la ley no estableció una división de cuentas o porcentajes sobre la cotización para diferenciar los gastos administrativos de los recursos del sistema para el pago de prestaciones.
Explicó que la finalidad de la exención es evitar la tributación sobre recursos destinados específicamente al sistema de seguridad social, dejando por fuera del beneficio cualquier otro tipo de operaciones financieras que realicen las ARP que involucren patrimonio propio.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La apoderada de la Nación al intervenir en esta oportunidad reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda.
Por su parte el demandante no presentó alegatos de conclusión.
MINISTERIO PÚBLICO
La Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado estimó que la demanda no es inepta, porque reúne todos los requisitos que señala el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, incluyendo las disposiciones violadas y el concepto de vulneración. Consideró que si bien la demanda es deficiente, es obligación del juez interpretarla y desentrañar su verdadero sentido y en este caso examinar si el reglamento excede los limites de la disposición superior.
Señaló que el numeral 3° del artículo 17 del Decreto 405 de 2001 al reglamentar el artículo 879 numeral 10 del Estatuto Tributario, reflejó fielmente el sentido y la finalidad de la norma superior.
Concluyó que las dos disposiciones establecen la exención sobre todas las operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de Riesgos Profesionales y disponen que la exención debe reconocer “hasta el pago a la Entidad promotora de salud, o al pensionado.. etc.”, por lo que no hubo exceso en la potestad reglamentaria y en consecuencia, no debe declararse la nulidad del artículo 17 numeral 3° del Decreto Reglamentario 405 de 2001.
En primer lugar la Sala estudiará la procedencia de la excepción de inepta demanda propuesta por la apoderada de la Nación, por considerar que el accionante no indicó el concepto de violación de las normas superiores.
Si una demanda es inepta, la consecuencia es la imposibilidad de un pronunciamiento de mérito y por tanto una decisión inhibitoria para fallar en el fondo, situación que debe ser evitada por el Juez.
El texto de la demanda con la que se inicia el proceso debe ajustarse a determinados requisitos de forma y se debe estructurar de tal manera que haya precisión y claridad en lo que se pretende, pero no puede mirarse y examinarse con un criterio inflexible o con desmedido rigor que le impida al sentenciador buscar y obtener su verdadera naturaleza e intención jurídica, cuando ello es posible. Para no sacrificar el derecho sustancial, el Juez debe interpretar la demanda, sin llegar a corregir desaciertos de fondo, o resolver pretensiones no propuestas o decidir sobre hechos y normas no invocadas.
Como lo advirtió el Ministerio Público, en el presente caso, el texto de la demanda señala expresamente las normas que el actor considera vulneradas, así como el concepto de violación. Para el demandante se quebrantaron los artículos 879 numeral 10 del Estatuto Tributario y el artículo 1° del Decreto Ley 1295 de 1994, porque en su opinión la ley consagró de manera absoluta la exención para todas las operaciones financieras realizadas con recursos del sistema general de riesgos profesionales sin establecer ninguna limitante, mientras el reglamento acusado restringió el amplio alcance del beneficio al distinguir entre los recursos del sistema y los recursos de las administradoras de riesgos profesionales.
Para la Sala, la excepción de inepta demanda propuesta por la Nación, no está llamada a prosperar porque del libelo se pueden determinar, sin mayor dificultad, los fundamentos de derecho de las pretensiones, tal como se acaba de corroborar.
Resuelta la excepción planteada se analiza a continuación, si el numeral 3° del artículo 17 del Decreto 405 de 2001 es contrario al numeral 10 del artículo 879 del Estatuto Tributario, norma incorporada por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 879.—Exenciones del GMF. Se encuentran exentas del gravamen a los movimientos financieros:
(...)
10 Las operaciones financieras realizadas con recursos del sistema general de seguridad social en salud, del sistema general de pensiones a que se refiere la Ley 100 de 1993, de los fondos de pensiones de que trata el Decreto 2513 de 1987 y del sistema general de riesgos profesionales, hasta el pago a la entidad promotora de salud, a la administradora del régimen subsidiado o al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso.”
De conformidad con la norma transcrita están exentas del Gravamen a los movimientos financieros, entre, otras aquellas transacciones realizadas con recursos del sistema general de riesgos profesionales.
De conformidad con el artículo 1° del Decreto Ley 1295 de 1994, el sistema general de riesgos profesionales es “el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan.”
En consecuencia, están exentas del GMF aquellas operaciones financieras con recursos destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores, de los accidentes que se producen como consecuencia directa del trabajo o labor desempeñada, y de las enfermedades que hayan sido catalogadas como profesionales por el Gobierno Nacional.
No puede interpretarse, como parece entender el demandante, que el beneficio tributario se otorga a las personas o entidades que hacen parte del sistema por el sólo hecho de hacer parte del mismo, sino que la exención opera para los recursos, en razón de su destinación, porque son utilizados para cumplir con la finalidad del sistema general de riesgos profesionales.
Lo anterior implica que la disposición de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorro y los giros de cheques de gerencia realizados por las entidades integrantes del sistema general de riesgos profesionales, que no se destinen a la prevención, protección y atención de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, se encuentran sujetos al impuesto, salvo que estén exentos por otras disposiciones legales.
Adicionalmente, el artículo 879 del Estatuto Tributario limitó la exención “hasta el pago a la entidad promotora de salud, a la administradora del régimen subsidiado o al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso”, con lo cual es evidente la intención del legislador para otorgar el beneficio a los recursos que se destinen a la finalidad del sistema de seguridad social integral, del cual forma parte el sistema de riesgos profesionales.
El Decreto reglamentario 405 de 2001 en su numeral 3° del artículo 17, mantiene el propósito de la ley en cuanto precisa que la exención cubre los recursos del sistema general de riesgos profesionales provenientes de las cotizaciones, incluyendo los que permanezcan en las reservas de que tratan los decretos 2347 de 1995 y 2656 de 1998 y demás normas que los modifiquen adicionen o aclaren, hasta el pago a la entidad promotora de salud, EPS, o al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso. Contra el anterior aparte el demandante no tiene ningún reproche, su ataque lo dirige contra las frases siguientes del reglamento, en tanto considera que excedieron la norma superior, por limitar la exención, cuando los recursos son incorporados al patrimonio de la Administradora de riesgos profesionales o cuando su destino es cubrir los gastos administrativos de la entidad.
Para la Sala el reglamento no contradice la norma superior, porque si los recursos son incorporados al patrimonio de la ARP, dejan de hacer parte del Sistema general de riesgos profesionales, pues corresponden a la retribución de estas entidades por la actividad desarrollada, después de atender las prestaciones económicas o asistenciales a que están obligadas, así como el cubrimiento de las contingencias y de las reservas que la ley les impone.
Los gastos administrativos en que incurre la entidad tampoco se benefician de la exención, porque su destinación no es la de cumplir con los objetivos del sistema general de riesgos profesionales que ya se mencionaron.
La exención contemplada en el numeral 10 del artículo 879 del Estatuto Tributario pretende excluir del impuesto aquellos recursos destinados a la seguridad social de la cual hace parte el sistema general de riesgos profesionales, en acatamiento a lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política que prohíbe destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella. Estos recursos son contribuciones parafiscales[1] y en consecuencia no
pueden estar sujetos a impuestos. El artículo 83 del Decreto 1295 de 1994 es muy específico al señalar que los aportes al sistema general de riesgos profesionales tienen el carácter de dineros públicos.
Sin embargo, cuando estos recursos dejan de pertenecer al sistema de seguridad social, porque se incorporan al patrimonio de las ARP, o en general aquellos dineros que excedan los recursos exclusivos para la prevención, protección y atención del sistema de riesgos profesionales, son rentas que pueden ser gravadas con impuestos. De otra forma se vulneraría el principio de igualdad frente a otras entidades que manejan recursos de la seguridad social y que también son sujetas del impuesto en cuanto a sus recursos propios y aquellos que exceden los recursos exclusivos para la prestación de los servicios a su cargo.
Como lo señaló el Ministerio Público, no hubo exceso en la potestad reglamentaria y al contrario el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Reglamentario 405 de 2001, se ajusta a las previsiones de la norma superior, por lo cual se negarán las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.
LIGIA LÓPEZ DÍAZ GERMÁN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
RAÚL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-577 de diciembre 4 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
