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ÍNDICE
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B
Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).
Radicado : 11001-03-24-000-2016-00211-00
Nº Interno : 2543-2016
Demandante : Javier Vásquez Blanquicett
Demandada : Nación – Ministerio del Trabajo
Medio de control : Simple nulidad – Ley 1437 de 2011
Tema : Demanda de nulidad (parcial) de los artículos 4, 13, 18,
20, 37, 38, 39, 42, 43 y 55 del Decreto 1352 de 2013,
expedido por el presidente de la República, «por el cual
se reglamenta la organización y funcionamiento de las
juntas de calificación de invalidez y se dictan otras
disposiciones».
La Sala decide la demanda que, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó el señor Javier Vásquez Blanquicett, a través de la cual solicita la nulidad (parcial) de los artículos 4, 13, 18, 20, 37, 38, 39, 42, 43 y 55 del Decreto 1352 de 2013, «por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez y se dictan otras disposiciones», proferido por el presidente de la República.
I. ANTECEDENTES
1.1. La demand.
El ciudadano Javier Vásquez Blanquicett presentó demanda de nulidad contra algunos apartes de los artículos 4, 13, 18, 20, 37, 38, 39, 42, 43 y 55 del Decreto 1352 de 2013, «por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez y se dictan otras disposiciones», emitido por el presidente de la República.
Las expresiones censuradas, previstas en las mencionadas disposiciones, se encuentran establecidas así:
DECRETO 1352 DE 2013
(26 JUN 2013)
Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez y se dictan otras disposiciones
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que les confiere el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y los artículos 16, 17, 18, 19 y 20 de la Ley 1562 de 2012, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, modifica la naturaleza jurídica de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez organizándolas como organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales;
Que en cumplimiento de la Ley 1562 de 2012 se debe determinar la nueva integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia, control, regionalización, escala de honorarios, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación;
Que el artículo 142 del Decreto-ley 019 de 2012, determina que “[…] Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud (EPS), determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.
El acto que declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional [...]”.
Que se hace necesario reglamentar los requisitos que deben cumplir las Administradoras del Sistema General de Pensiones, las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL), las Empresas Promotoras de Salud (EPS), las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, los trabajadores, empleadores, personas y entidades interesadas para que puedan remitir el caso y ser atendidos ante las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez.
DECRETA
[…]
Artículo 4o. Naturaleza de las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.4 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social Integral del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio.
Por contar las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez con personería jurídica y autonomía técnica y científica y de conformidad con la normatividad vigente, sus integrantes responderán solidariamente por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a los Administradores del Sistema de Seguridad Social Integral, cuando este hecho esté plenamente probado, dentro del proceso promovido ante la justicia laboral ordinaria.
Parágrafo 1o. La jurisdicción y competencia que tenga cada junta, podrá coincidir o no con la división política territorial de los respectivos departamentos, distritos o municipios.
Parágrafo 2o. Cuando un dictamen de la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez, sea demandado ante la Justicia Laboral Ordinaria se demandará a la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez como organismo del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, y al correspondiente dictamen.
Parágrafo 3o. Sin perjuicio del dictamen pericial que el juez laboral pueda ordenar a un auxiliar de la justicia, a una universidad, a una entidad u organismo competente en el tema de calificación del origen y pérdida de la capacidad laboral, el juez podrá designar como perito a una Junta Regional de Calificación de Invalidez que no sea la Junta a la que corresponda el dictamen demandado.
[…]
Artículo 13. Funciones exclusivas de la junta nacional de calificación de invalidez. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.9 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> Además de las comunes, son funciones exclusivas de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, las siguientes:
1. Decidir en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, sobre el origen, estado de pérdida de la capacidad laboral, fecha de estructuración y revisión de la pérdida de capacidad laboral y estado de invalidez.
2. Los integrantes de cada una de las salas se reunirán en conjunto en una sala plena una vez al mes, donde cada uno de los ponentes hará un resumen de los criterios utilizados, de conformidad con la normatividad vigente para la definición de casos, en dicha reunión se unificarán criterios y se dejará en actas, cuyas copias se remitirán a las juntas regionales quienes las usarán como parámetros para sus decisiones. Antes del mes de marzo de cada año remitirán a la Dirección de Riesgos Laborales un informe sobre las líneas de interpretación en la emisión de dictámenes, escogiendo los casos más relevantes teniendo en cuenta su impacto social y/o económico y/o jurídico.
3. Devolver a la Junta Regional respectiva, el expediente completo junto con el dictamen emitido, una vez esté en firme.
4. Implementar los mecanismos de control frente a que un mismo interesado no haya radicado la misma solicitud en diferentes Juntas Regionales de Calificación de Invalidez.
5. Las demás que por razón de sus funciones le correspondan o le asignen el presente decreto, el Ministerio del Trabajo y la respectiva Junta en su reglamento interno.
[…]
Artículo 18. Equipo interconsultor externo de las juntas de calificación de invalidez. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.14 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> Todas las juntas deben llevar un directorio de profesionales o entidades interconsultores independientes de las instituciones de seguridad social relacionadas con el caso sobre el cual se va a emitir el dictamen, a quienes se les solicitará la práctica de exámenes complementarios o valoraciones especializadas, la confirmación de los resultados de aquellas pruebas practicadas en la primera oportunidad cuando no existe claridad sobre los mismos y otras pruebas que en concepto de la junta se requieran para emitir el dictamen.
La Junta de Calificación de Invalidez inscribirá a sus interconsultores, velando porque haya profesionales idóneos de todas las áreas del conocimiento de la salud. Para tal efecto, se deberá aportar la correspondiente hoja de vida del profesional idóneo o si el interconsultor es una entidad, de sus profesionales idóneos. En todo caso, será el paciente el que escoja del directorio al interconsultor según la especialidad que se requiera, quedando evidencia escrita de su elección.
Las tarifas que se paguen a las entidades o profesionales, registrados como interconsultores, serán las establecidas por la respectiva junta conforme a los precios del mercado en cada ciudad, las cuales serán publicadas en las instalaciones de las juntas y serán asumidas por la Administradora de Riesgos Laborales, las Administradoras del Sistema General de Pensiones o demás interesados cuando recurran por su cuenta ante las Juntas de Calificación de Invalidez de conformidad con lo establecido en el presente decreto.
Las Juntas cuando soliciten valoraciones especializadas, exámenes médicos o pruebas complementarias deberán comunicarles a todos los interesados la realización de dichas pruebas para garantizar el debido proceso, frente a lo cual no procede recurso alguno.
Cuando para el estudio de un caso la Junta de Calificación de Invalidez requiera de exámenes complementarios, lo hará saber a la entidad solicitante o interesado que haya radicado la solicitud ante la Junta, quien deberá cancelarlos en el término de cinco (5) días hábiles de recibido el requerimiento ante la respectiva Junta quien trasladará ese pago al equipo interconsultor correspondiente.
El término para allegar los resultados de exámenes complementarios será de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su solicitud. En caso que se requieran exámenes especializados en Colombia se señala un término no mayor de treinta (30) días y si se deben practicar en el exterior será hasta de sesenta (60) días.
Parágrafo 1o. Para efectos de los dictámenes establecidos en el presente decreto, los exámenes a llevarse a cabo en el exterior corresponderán a aquellos que por criterio de la junta sea indispensable su realización y que sea imposible realizarlos en Colombia. En estos casos no se requerirá que la Entidad extranjera requiera estar registrados como interconsultores en la Junta.
Parágrafo 2o. Si la solicitud de dictamen la realizó la Entidad Promotora de Salud el pago del interconsultor le corresponderá a la Administradora del Fondo de Pensiones o Administradora de Riesgos Laborales según la calificación en primera oportunidad, cuyos valores podrán recobrarse una vez el dictamen quede en firme.
[…]
Artículo 20. Honorarios. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.16 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante.
El incumplimiento en el pago anticipado de honorarios a las Juntas de Calificación de Invalidez por parte de las entidades Administradoras de Riesgos Laborales y empleadores, será sancionado por las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo. El no pago por parte de las demás entidades será sancionado por la autoridad competente.
Cuando la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúe como perito por solicitud de las entidades financieras, compañías de seguros, estas serán quienes deben asumir los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez.
En caso que la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúe como perito, por solicitud de autoridad judicial, los honorarios deberán ser cancelados por quien decrete dicha autoridad. En el evento que el pago no se realice oportunamente, la Junta Regional de Calificación de Invalidez informará de tal hecho al juez quien procederá a requerir al responsable del pago, sin que sea posible suspender el trámite de dictamen.
En los casos en que la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúe como perito en los términos previstos en el Código de Procedimiento Penal, su gestión no generará honorario alguno.
Cuando las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez actúen como segunda instancia en los casos de los educadores y servidores públicos de Ecopetrol, serán el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio o Empresa Colombiana de Petróleos, quienes asumirán los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez.
Si la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúa como perito por solicitud del inspector de trabajo del Ministerio del Trabajo, los honorarios serán asumidos por parte del empleador.
Cuando el pago de los honorarios de las Juntas Regional y/o Nacional de calificación de invalidez hubiere sido asumido por el interesado, tendrá derecho al respectivo reembolso por parte de la entidad que conforme al resultado del dictamen le corresponda asumir las prestaciones ya sea la Administradora de Riesgos Laborales, o Administradora del Sistema General de Pensiones, en caso que el resultado de la controversia radicada por dicha persona, sea a favor de lo que estaba solicitando, en caso contrario, no procede el respectivo reembolso.
El reembolso se realizará a la Administradora de Riesgos Laborales, o la Administradora del Sistema General de Pensiones, sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar.
Las Juntas de Calificación de invalidez percibirán los recursos de manera anticipada, pero el pago de los honorarios a sus integrantes solo serán cancelados hasta que el respectivo dictamen haya sido emitido y notificado, recursos que deben ser diferenciados y plenamente identificables en la contabilidad, la cual estará certificada por el revisor fiscal de la respectiva Junta.
A los integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez les está prohibido exigir cualquier otro tipo de remuneración por los dictámenes proferidos, así como recibir directamente el pago de los honorarios, so pena de incurrir en sanciones conforme lo establece el Código Disciplinario Único, contenido en la Ley 734 de 2002.
Los honorarios de las juntas corresponderán a un (1) salario mínimo mensual legal vigente por cada dictamen solicitado, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, del cual un porcentaje será para el pago de honorarios de los integrantes de las Juntas y otro porcentaje a la administración de la Junta.
[…]
Artículo 37. Reuniones de las juntas de calificación de invalidez. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.35 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> Las Juntas de Calificación de Invalidez tendrán sus audiencias privadas de decisión en la sede de la Junta como mínimo tres (3) veces por semana, de conformidad con el número de solicitudes allegadas, de modo que se dé cumplimiento a los términos establecidos en el presente decreto
Artículo 38. Sustanciación y ponencia. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.36 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> Recibida la solicitud por el médico ponente se procederá de la siguiente manera:
a) El Director Administrativo y Financiero de la junta citará al paciente por cualquier medio idóneo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes de lo cual se dejará constancia en el expediente;
b) La valoración al paciente o persona objeto de dictamen deberá realizarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes;
c) En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día el Director Administrativo y Financiero de la junta citará nuevamente por correo físico que evidencie el recibido de la citación para la valoración, esta última deberá realizarse dentro de los quince (15) días calendarios siguientes al envío de la comunicación;
d) En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día luego del paso anterior, el Director Administrativo y Financiero de la junta dará aviso por escrito a la Administradora de Riesgos Laborales o Administradora del Sistema General de Pensiones de acuerdo a si la calificación en primera oportunidad fue de origen común o laboral, cuya constancia debe reposar en el expediente, indicándole la nueva fecha y hora en la que se debe presentar el paciente para que esta lo contacte y realice las gestiones para su asistencia. La valoración de la persona se deberá realizar dentro de los quince (15) días calendarios siguientes al recibo de la comunicación escrita a las Entidades anteriormente mencionadas;
e) Dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la valoración del paciente, el médico ponente estudiará las pruebas y documentos suministrados y radicará la ponencia;
f) Cuando el médico ponente solicite la práctica de pruebas o la realización de valoraciones por especialistas, este las registrará en la solicitud de práctica de pruebas que las ordena señalando el término para practicarlas de conformidad con el presente decreto;
g) Recibidos los resultados de las pruebas o valoraciones solicitadas, el médico ponente radicará el proyecto de dictamen dentro de los dos (2) días hábiles a su recibo y se incluirá el caso en la siguiente reunión privada de la junta;
h) Una vez radicada la ponencia el Director Administrativo y Financiero procederá a agendar el caso en la siguiente audiencia privada de decisión, que en todo no caso no podrá ser superior a cinco (5) días hábiles.
Parágrafo 1o. De conformidad con el artículo 142 del Decreto número 19 de 2012 la Junta Nacional deberá decidir la apelación que haya sido impuesta, en un término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la radicación de la ponencia.
Parágrafo 2o. De comprobarse la imposibilidad de asistir a la cita de la persona a valorar, el médico ponente se trasladará para su valoración salvo que se demuestre la imposibilidad de traslado por caso fortuito o fuerza mayor, evento en el cual, se podrá dictaminar de acuerdo a las pruebas allegadas a la junta. En todo caso la suspensión del trámite de valoración no podrá ser superior a sesenta (60) días calendario.
Parágrafo 3o. Si la persona objeto de valoración no asiste a la cita fijada por el Director Administrativo y Financiero de la junta, una vez se surta el procedimiento descrito en el literal a), c) y d) del presente artículo este dará aviso por escrito a las partes interesadas, cuya constancia debe reposar en el expediente y se procederá a emitir el dictamen con lo que repose en el expediente.
Parágrafo 4o. Para realizar las valoraciones de la persona objeto de dictamen está prohibida que se realice de manera simultánea para varios pacientes ya que esta debe ser de manera individual.
Parágrafo 5o. Los términos de tiempo establecidos en el presente artículo serán sucesivos entre un trámite y el que le sigue.
Artículo 39. Quórum y decisiones. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.37 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> Las Juntas de Calificación de Invalidez adoptarán sus decisiones en audiencia privada, donde asistirán de manera presencial todos los integrantes principales de la respectiva sala, sin participación de las partes interesadas, entidades de seguridad social o apoderados, la decisión se tomará con el voto favorable de la mayoría de ellos, y votarán todos los integrantes de la junta.
En caso de no existir quórum, el Director Administrativo y Financiero de la junta convocará la actuación del suplente y en su ausencia, solicitará a la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo, la designación de un integrante ad hoc, de conformidad con lo establecido en el presente decreto.
Tanto el voto como la ponencia deberán surtirse en forma escrita, de lo actuado en la audiencia privada se deberá elaborar acta y de todo lo anterior se dejará constancia en el expediente correspondiente.
[…]
Artículo 42. Aclaración y corrección de los dictámenes. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.40 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> Las Juntas de Calificación de Invalidez pueden corregir errores tipográficos, ortográficos o aritméticos que no modifiquen el fondo de la decisión, previa demostración de su fundamento, el cual quedará consignado en el acta y en el expediente correspondiente. La aclaración deberá ser comunicada a los interesados y no admite recursos.
Para lo anterior dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación del dictamen en el caso de la Junta Regional o recibida la comunicación en el caso de la Junta Nacional, se recibirán las solicitudes de aclaración o las mismas Juntas de oficio podrán realizarlo, en todo caso la Junta lo aclarará o corregirá con la firma de todos los integrantes que firmaron el dictamen y dentro de los dos (2) días hábiles siguientes lo comunicará a todas las partes interesadas, luego de dicho término queda debidamente ejecutoriado el dictamen.
En el caso de aclaración o corrección de la Junta Regional, no se excluye el derecho que tienen los interesados a presentar los recursos de reposición y/o apelación frente al dictamen de conformidad con el artículo denominado recurso de reposición y apelación.
Artículo 43. Recurso de reposición y apelación. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.41 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> Contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez proceden los recursos de reposición y/o apelación, presentados por cualquiera de los interesados ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez que lo profirió, directamente o por intermedio de sus apoderados dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, sin que requiera de formalidades especiales, exponiendo los motivos de inconformidad, acreditando las pruebas que se pretendan hacer valer y la respectiva consignación de los honorarios de la Junta Nacional si se presenta en subsidio el de apelación.
El recurso de reposición deberá ser resuelto por las Juntas Regionales dentro de los diez (10) días calendario siguientes a su recepción y no tendrá costo, en caso de que lleguen varios recursos sobre un mismo dictamen este término empezará a contarse desde la fecha en que haya llegado el último recurso dentro de los tiempos establecidos en el inciso anterior.
Cuando se trate de personas jurídicas, los recursos deben interponerse por el representante legal o su apoderado debidamente constituido.
La Junta Regional de Calificación de Invalidez no remitirá el expediente a la Junta Nacional si no se allega la consignación de los honorarios de esta última e informará dicha anomalía a las autoridades competentes para la respectiva investigación y sanciones a la entidad responsable del pago. De igual forma, informará a las partes interesadas la imposibilidad de envío a la Junta Nacional hasta que no sea presentada la consignación de dichos honorarios.
Presentado el recurso de apelación en tiempo, el Director Administrativo y Financiero de la Junta Regional de Calificación de Invalidez remitirá todo el expediente con la documentación que sirvió de fundamento para el dictamen dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, salvo en el caso en que falte la consignación de los honorarios la Junta Nacional.
Si el recurso de reposición y/o apelación no fue presentado en tiempo, el Director Administrativo y Financiero así lo informará a la Junta de Calificación de Invalidez o sala de decisión respectiva en la sesión siguiente, quedando en firme el dictamen proferido procediendo a su notificación conforme a lo establecido en el artículo de notificación del dictamen.
Parágrafo 1o. En el evento en que el recurrente sea el trabajador, no se allegará la consignación de honorarios, de conformidad con lo establecido en el artículo 29 del presente decreto.
Parágrafo 2o. Los interesados podrán interponer dentro del término fijado en el presente artículo, el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, o interponer el de apelación a través de la Junta Regional de Calificación de Invalidez. Los dictámenes y decisiones que resuelven los recursos de las juntas no constituyen actos administrativos.
Parágrafo 3o. Cuando la Junta Regional de Calificación resuelva el recurso de reposición a favor de la solicitud del recurrente no procederá la remisión a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, pero si este no es favorable a la solicitud de alguno de los recurrentes se remitirá a la Junta Nacional si se interpuso de manera subsidiaria el recurso de apelación previa verificación de la consignación de honorarios. En todo caso no proceden, ni existen los recursos de recursos.
Parágrafo 4o. Cuando el recurso de apelación se presente de manera extemporánea será rechazado y se devolverá el valor de los honorarios al recurrente, descontando el porcentaje administrativo de conformidad con lo establecido en el presente decreto.
Parágrafo 5o. Para el caso de los Educadores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y los Servidores Públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol), las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, actuarán como segunda y última instancia.
Parágrafo 6o. Cuando existan varios apelantes sobre un dictamen emitido por la junta regional cada uno de ellos deberá consignar los honorarios correspondientes, pero la Junta Nacional devolverá proporcionalmente la diferencia resultante del valor del honorario y según el número de apelantes
[…]
Artículo 55. Revisión de la calificación de incapacidad permanente parcial o de la calificación de invalidez. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.53 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> La revisión de la calificación de incapacidad permanente parcial o de la invalidez requiere de la existencia de una calificación o dictamen previo que se encuentre en firme, copia del cual debe reposar en el expediente.
La Junta de Calificación de Invalidez en el proceso de revisión de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, solo puede evaluar el grado porcentual de pérdida de capacidad laboral sin que le sea posible pronunciarse sobre el origen o fecha de estructuración salvo las excepciones del presente artículo. Para tal efecto, se tendrá en cuenta el manual o la tabla de calificación vigente en el momento de la calificación o dictamen que le otorgó el derecho.
En el Sistema General de Riesgos Laborales la revisión de la pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será procedente cuando el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación y siguiendo los procedimientos y términos de tiempo establecidos en el presente decreto, la persona objeto de revisión o persona interesada podrá llegar directamente a la junta solo si pasados 30 días hábiles de la solicitud de revisión de la calificación en primera oportunidad esta no ha sido emitida.
En los Sistema Generales de Riesgos Laborales y de Pensiones, la revisión pensional por parte de las Juntas será procedente a solicitud de la correspondiente Administradora de Riesgos Laborales o Administradora del Sistema General de Pensiones cada tres (3) años, aportando las pruebas que permitan demostrar cambios en el estado de salud y a solicitud del pensionado en cualquier tiempo. Copia de todo lo actuado deberá reposar en el expediente y se hará constar en la respectiva acta y en el nuevo dictamen.
Parágrafo 1o. En el Sistema General de Riesgos Laborales, si a un pensionado por invalidez se le revisa su grado de invalidez y obtiene un porcentaje inferior al 50%, generándole la pérdida de su derecho de pensión, se le reconocerá la indemnización correspondiente a la incapacidad permanente parcial conforme al artículo 7o de la Ley 776 de 2002 o la norma que la modifique sustituya o adicione.
En caso contrario, si a una persona a la que se le haya reconocido la indemnización por incapacidad permanente parcial, y se le revisa su grado de pérdida de capacidad laboral, cuyo resultado sea una calificación superior al 50%, se le deberá reconocer el derecho a pensión por invalidez, sin realizar descuento alguno.
Parágrafo 2o. En caso de detectarse en la revisión de una incapacidad permanente parcial que esta sube al porcentaje del 50% o más se deberá también modificar la fecha de estructuración, de igual forma se procederá cuando un estado de invalidez disminuya a 49% o menos.
[…] (las expresiones subrayadas son las demandadas).
1.2. Normas violadas y concepto de violación
El actor expone como normas violadas el preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución Política.
El accionante considera que el Estado debe asegurar a todos sus ciudadanos la justicia, la igualdad y el conocimiento dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político, económico y social justo.
Que el trámite ante las juntas de calificación de invalidez, tanto regionales como la nacional, no constituye un dispositivo para la administración de justicia, dado que sus determinaciones no hacen tránsito a cosa juzgada, lo cual no obsta para que a su interior se garanticen derechos constitucionales como el de participación, igualdad, debido proceso, «controversia» y defensa.
El Decreto censurado prevé en el artículo 4 que el dictamen ante las juntas de calificación de invalidez es un simple dictamen pericial, cuando de los elementos que conforman su naturaleza se desprende a simple vista que, a pesar de no ser un dispositivo de la administración de justicia, pues no hace tránsito a cosa juzgada, sí se configura en un procedimiento que formalmente promueve una solución a un conflicto. De igual modo, causa confusión al disponer en el artículo 13 que dichas juntas pueden decidir controversias sobre el origen, estado de pérdida de la capacidad laboral y fecha de estructuración y revisión de la pérdida de capacidad laboral y estado de invalidez, sin aclarar que tales pretensiones están sujetas a los principios de eventualidad y preclusión, siguiendo un orden lógico y respetando las garantías constitucionales.
El aparte acusado del artículo 18 del Decreto 1352 de 2013, aunque indica que la solicitud de pruebas requerida por las juntas de calificación de invalidez debe ser comunicada a todos los interesados, frente a lo que no procede recurso alguno, deja por fuera los medios probatorios aportados por las partes, las que igualmente deben ser comunicadas, con lo que se garantiza el debido proceso; mientras que el artículo 20 ibidem al preceptuar que los honorarios deben ser cancelados anticipadamente por el solicitante, regula una situación que «no es coherente ni viable jurídicamente», lo que también se evidencia al establecer que si la mencionada junta actúa como perito al interior de un proceso judicial, tales honorarios deben ser sufragados por quien disponga la respectiva autoridad.
Los artículos 37, 38 y 39 del Decreto demandado establecen que las audiencias en las que las juntas de calificación de invalidez adoptan su decisión son de carácter privado, con lo que se trasgrede la Carta Política, en la medida en que la participación de las partes puede dotar a esos cuerpos colegiados del conocimiento necesario para emitir una determinación que se ajuste a cada situación particular.
El artículo 42 del aludido Decreto señala que las juntas pueden corregir errores tipográficos, ortográficos o aritméticos de los dictámenes, siempre que no modifiquen el fondo de la decisión, dentro de los tres días siguientes a su notificación, con lo que se da prevalencia a las formalidades sobre el derecho sustancial, pues se legalizan los errores involuntarios que ese ente pueda adoptar, motivo por el que ese tipo de inconsistencias deben ser corregidas en cualquier tiempo.
La preceptiva del parágrafo tercero del artículo 43 del Decreto censurado no prevé el escenario en el que el dictamen sea favorable a una de las partes, situación en la que no es dable que esta reponga o recurra, pero si en ejercicio del derecho de reposición de la contraparte, se cambia la decisión que originalmente fue beneficiosa a aquella parte, esta no podrá discutir esta nueva determinación, por cuanto «no existe el recurso del recurso».
Por último, el artículo 55 ibidem permite la posibilidad de la revisión de la incapacidad permanente parcial cuando sea inferior al 50% de la pérdida de capacidad laboral y se pide al menos al año de efectuada la calificación, sin tener en cuenta la existencia de patologías progresivas, con lo que se generan trámites innecesarios ante dichas juntas.
1.3. Trámite procesal.
Por medio de auto de 21 de agosto de 201, se admitió la demanda, se ordenó notificar esa decisión a la accionada y se le corrió traslado para que la contestara; igualmente, se notificó al representante del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
1.4. Intervención de la parte accionad.
La Nación – Ministerio del Trabajo contestó la demanda con oposición a sus pretensiones. Aseveró que lo que el actor endilga como causales de nulidad del Decreto 1352 de 2013 en realidad son dudas respecto de su aplicación, lo cual deriva en un conflicto jurídico subjetivo que se sintetiza en el cumplimiento de los preceptos normativos y la generación de sus efectos y no en la controversia objetiva de validez de ese acto administrativo.
Fue el querer del legislador, con la expedición de la Ley 1562 de 2012, que las juntas de calificación de invalidez sean verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social, que ejercen una función pública que está delimitada por la ley, en cuanto a que dichos órganos no pueden realizar función distinta a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema, competencia exclusiva que puede ser desempeñada por particulares y sin que pueda extenderse a otros aspectos de la seguridad social.
Así mismo, debe advertirse que el Decreto 1352 de 2013 fue derogado por el Decreto 1072 de 2015.
Por último, propuso la excepción que denominó «no se desvirtuó la presunción de legalidad».
1.5. Alegatos de conclusión
Mediante autos de 23 de octubre de 201, se dispuso: i) tener por saneado el proceso; ii) fijar el litigio en que el Decreto 1352 de 2013 es nulo parcialmente en sus artículos 4, 13, 18, 20, 37, 38, 39, 42, 43 y 55, por violación del preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución Política, en la medida en que desconoce los derechos y prerrogativas constitucionales de los usuarios, como los de participación, igualdad, debido proceso, contradicción y defensa; iii) tener como pruebas los documentos aportados por las partes, prescindiendo de un mayor término probatorio, y iv) se ordenó correr traslado por el término de diez (10) días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que conceptuara sobre el asunto, si lo estimaba pertinente.
La parte demandante, en el término para presentar sus alegatos de conclusión, guardó silencio, según constancia secretarial de 12 de noviembre de 201.
La entidad accionad, en sus alegatos de conclusión, sostuvo que no violó normas constitucionales, por cuanto las disposiciones censuradas de manera parcial respetan los derechos de igualdad, defensa, debido proceso y contradicción de los interesados en los dictámenes periciales, que emiten las juntas nacional y regionales de calificación de invalidez.
1.6. Concepto del Ministerio Público.
El agente del Ministerio Público, en el plazo para rendir concepto, guardó silencio, según constancia secretarial de 12 de noviembre de 201.
II. CONSIDERACIONES
2.1. Competencia
De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 201, expedido por la sala plena de esta Corporación, la sección segunda es competente para conocer en única instancia de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional y de naturaleza laboral.
2.2. Cuestión previa.
Previo a plantear el problema jurídico, la Sala advierte que la accionada, en su contestación del libelo introductorio, afirmó que el Decreto 1352 de 2013 «fue derogado expresamente por el Decreto 1072 de 2015 y hoy día en relación con las juntas regional y nacional de calificación de invalidez el Libro 2, Parte 2, Título 5, Capítulo 1, de este decreto» (sic).
Al respecto, se tiene que el Decreto 1072 de 2015, «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo», en su artículo 3.1.1., preceptúa que «regula íntegramente las materias contempladas en él. Por consiguiente, de conformidad con el art. 3 de la Ley 153 de 1887, quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al sector trabajo que versen sobre las mismas materias», salvo algunas excepciones, entre las que no se encuentra el Decreto 1352 de 2013.
Frente a la circunstancia de que un acto administrativo haya sido demandado en ejercicio del medio de control de simple nulida, pero luego fue derogado por la autoridad que lo expidió, esta Corporació discurrió:
Según se ha informado, esa resolución fue derogada en su integridad […]. Por consiguiente, las disposiciones acusadas desaparecieron del mundo jurídico. No obstante, por tratarse de disposiciones administrativas generales son susceptibles de la acción ahora incoada, toda vez que la derogación tiene efectos ex – nunc, lo cual implica que el acto derogado mantiene su presunción de legalidad por todo el tiempo que estuvo vigente; presunción que es iuris tan tum o mientras no se declare lo contrario, lo que está reservado a esta jurisdicción a instancia de parte que alegue y demuestre la ilegalidad del acto administrativo general derogado […].
En tal sentido, a pesar de que el Decreto censurado fue derogado y, por ende, desapareció del mundo jurídico, mientras tuvo vigencia generó efectos jurídicos, los que ameritan el control de legalidad objeto del medio de control de la referencia, motivo por el que se adoptará la decisión de fondo que en derecho corresponda.
Amén de lo expuesto, aunque el Decreto 1072 de 2015 derogó el Decreto 1352 de 2013, en los artículos 2.2.2.5.1.1 a 2.2.5.1.57 reprodujo integralmente su contenido, por lo que se reafirma la importancia de analizar la legalidad de este último.
Así las cosas, se advierte que la Corte Constitucional, por medio de sentencia C-495 de 201, estudió la figura de la integración normativa y concluyó que esta puede aplicarse cuando la norma demandada «se encuentra reproducida en otra», como se trata del presente asunto.
Por consiguiente, en caso de que haya lugar a declarar la nulidad del Decreto parcialmente enjuiciado, se hará la integración normativa con los artículos correspondientes del Decreto 1072 de 2015, habida cuenta de que la lectura de esta nueva norma evidencia que su interés fue incorporar el texto derogado al nuevo ordenamiento compilatorio, con el fin de dar claridad al sistema de fuentes jurídicas, pero materialmente el mandato no ha perdido vigencia y operatividad.
2.3. Problema jurídico
La Sala, en el presente asunto, debe responder el siguiente problema jurídico:
¿Si los artículos 4, 13, 18, 20, 37, 38, 39, 42, 43 y 55 del Decreto 1352 de 2013, proferido por el presidente de la República, acusados de nulidad de manera parcial, vulneran el preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución Política, en la medida en que desconocen derechos y prerrogativas constitucionales de los usuarios, como los de participación, igualdad, debido proceso, contradicción y defensa?
Con el propósito de dar respuesta al problema jurídico planteado, metodológicamente se emprenderá el análisis de los siguientes aspectos: 2.4. Marco normativo y jurisprudencial, que comprenderá: 2.4.1. La potestad reglamentaria del presidente de la República, 2.4.2. Regulación sobre las juntas nacional y regionales de calificación de invalidez y 2.5. El caso concreto.
2.4. Marco normativo y jurisprudencial
2.4.1. La potestad reglamentaria del presidente de la República en el asunto sub examine.
En lo atinente a la potestad reglamentaria, en términos generales, debe hacerse referencia a la clasificación según el ámbito en el que los reglamentos tienen efectos, conforme a la cual serán normativos, cuando crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas frente a los derechos y deberes particulares, o de organización, si los profiere la Administración al ejercer su facultad de organización interna o con ocasión de las denominadas relaciones especiales de sujeción, distintas de la relación de sujeción común y general, que rigen hacia el interior de la Administració.
En tal sentido, las materias sobre las cuales recaen los reglamentos serán variadas, por lo que se le dará esa denominación a las normas generales, impersonales y abstractas que emanen de la Administración con base en las facultades que les sean otorgadas.
Esta secció indicó que la Constitución Política de 1991 distribuyó la potestad reglamentaria entre las distintas autoridades y organismos administrativos: por una parte, estableció una regla general dentro de las competencias del presidente de la República, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189, por cuanto en su condición de suprema autoridad administrativa le corresponde «ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes» y, por otra, consagró unas reglas de excepción, en cabeza de otras autoridades, en diferentes disposiciones de la Carta Política.
Amén de la Constitución Política, debe tenerse en cuenta que también el legislador expide normas que permiten la potestad normativa o reglamentaria a otros sujetos o autoridades encargadas de ejercer la función administrativa. Sobre este particular, esta Corporación determin:
Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente (sic) de la República, quien la ejercita con el Ministro (sic) o el Director (sic) del Departamento Administrativo respectivo. Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendiendo éste como presidente y Ministro (sic) o Director (sic) del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3o. del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones.
A partir de ese entendimiento, la tipología de reglamento es variada y en cada caso, el alcance del control que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo es diferente. En ese sentido, la sección tercer de este alto Tribunal realizó la siguiente clasificación:
a. Reglamentos expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al presidente de la República: se trata de la regla general a la que se hizo referencia, es decir, de los reglamentos proferidos por ese funcionario, en virtud del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en el cual se le faculta para expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Cabe destacar que al realizar el control de los decretos reglamentarios expedidos en ejercicio de esta facultad se debe tener en cuenta que se encuentran subordinados tanto a la Constitución como a la ley.
b. Reglamentos constitucionales autónomos: comporta disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto expedidas por una pluralidad de autoridades a las cuales les ha sido asignada una competencia normativa directamente por la Constitución y sin sujeción a la ley; dicho en otros términos, desarrollan el texto constitucional de manera directa, por lo que en el sistema de fuentes ostentan una jerarquía igual a la de la ley. Esta competencia está tanto en cabeza del presidente de la República (por ejemplo, en el artículo 355 se le atribuye la competencia para reglamentar la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público), como a otros órganos del Estado (por ejemplo, el Banco de la República, el contralor general de la República, las corporaciones públicas de elección popular, entre otros). Para estos casos, el parámetro de control se encontrará directamente en la Constitución Política.
c. Reglamentos que desarrollan leyes marco: En el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política se atribuyó al Congreso de la República la competencia para dictar las normas generales e indicar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros. Para este tipo de reglamentos, hay un reparto de competencias concurrentes y equilibradas entre el legislativo y el ejecutivo, por lo que el primero establece los parámetros generales y el segundo desarrolla la materia en el nivel de detalle y con exhaustividad. En este esquema, las autoridades referidas se deben abstener de invadir el espacio de competencia que le corresponde a cada una, de manera tal que el Gobierno no puede usurpar la función del legislador concerniente al establecimiento de objetivos y criterios propios de la ley marco, pero este tiene que cuidarse de no vaciar la competencia que le corresponde al ejecutivo. En este caso, el parámetro de control se encuentra principalmente en la ley marco y en la Constitución Política.
d. Reglamentos que desarrollan leyes habilitantes: En ocasiones la Constitución Política atribuye a una autoridad una competencia que puede conllevar el ejercicio de actividad normativa, pero sometida a una habilitación legal, por lo que comporta las hipótesis en las que en la Carta Política se recurre a la fórmula «de conformidad con la ley». Para este tipo, el parámetro de control lo constituye principalmente la ley de habilitación, así como la Constitución Política.
e. Reglamentos residuales: Son aquellos a través de los cuales el Gobierno nacional efectúa la regulación de un asunto que, en principio, se encuentra dentro de la competencia normativa propia del legislador, no obstante, ante la falta de ejercicio de dicha atribución por parte del Congreso de la República, por ministerio de la Constitución Política, se le atribuye de manera residual al ejecutivo, que solo puede proferir la regulación de la cual se trate, tal como ocurre, por ejemplo, con los eventos en los cuales el Gobierno debe poner en vigencia el plan de desarrollo cuando el Congreso no lo aprueba dentro de los tres meses siguientes a su presentación, conforme al artículo 341 constitucional. El parámetro de control en este caso se encuentra principalmente en la Carta Política.
f. Reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas, en asuntos especializados relativos a la órbita de sus competencias: Se trata de los que profiere cualquier autoridad administrativa en ejercicio de la facultad que le asiste para regular la ejecución de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, por medio de reglamentaciones que estarán sometidas a la Constitución, a la ley, a los reglamentos expedidos por el presidente de la República (según la facultad que a este le atribuye el artículo 189-11 constitucional) y, cuando sea el caso, a las reglamentaciones expedidas por otras autoridades o instancias administrativas de superior jerarquía o a las cuales se deba acatamiento, que también constituyen su parámetro de control. Esta facultad reglamentaria se halla subordinada a la del presidente de la República y enfocada primordialmente en asuntos de naturaleza técnica. De acuerdo con lo anterior, en estos casos el criterio que gobierna sus relaciones con la ley es el jerárquico, como quiera que, por ministerio de la Constitución, deben ser proferidos para ejecutar con sujeción a la ley, de suerte que en el evento en el cual las disposiciones contenidas en tal tipo de reglamentos contravengan a las legales, aquellas deben ser excluidas del ordenamiento jurídico.
En lo que concierne al asunto sometido a juzgamiento, se tiene que la potestad reglamentaria objeto de análisis de legalidad por parte de esta Corporación es la descrita en el literal a) anterior, esto es, la otorgada al presidente de la República por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política para dictar decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, que, para este caso, encuentra fundamento en el desarrollo de la Ley 1562 de 2012, «por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional».
2.4.2. Regulación sobre las juntas nacional y regionales de calificación de invalide.
El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, creó las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez como organismos del sistema de la seguridad social del orden nacional, adscritas al Ministerio del Trabajo, con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son obligatorias.
De igual modo, la mencionada norma especificó que dicho Ministerio tendría a su cargo la reglamentación de los siguientes aspectos: «[…] la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación», para lo cual debía, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 1562 de 2012, organizar la estructura y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez como parte de la estructura de esa cartera.
En lo referente a la calificación del estado de invalidez, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado y adicionado por los artículos 142 del Decreto ley 19 de 2012 y 18 de la Ley 1562 de 2012, dispuso:
Artículo 41. Calificación del estado de invalidez. El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales- ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.
El acto que declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional.
[…]
Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales.
La calificación se realizará con base en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación, que deberá contener los criterios técnicos-científicos de evaluación y calificación de pérdida de capacidad laboral porcentual por sistemas ante una deficiencia, discapacidad e invalidez que hayan generado secuelas como consecuencia de una enfermedad o accidente.
[…]
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-1002 de 200, analizó la constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, antes de que fueran modificados por el Decreto ley 19 de 2012 y la Ley 1562 de 2012. Luego, en los fallos C-914 de 201 y C-120 de 202, examinó algunas de las nuevas disposiciones.
Para la adopción de la decisión contenida en esta providencia, se tendrá en cuenta las consideraciones expuestas en las aludidas sentencias, incluyendo la C-1002 de 2004, en la medida en que las modificaciones introducidas con posterioridad se encaminaron a regular con mayor detalle las competencias y operatividad de las juntas de calificación, pero mantuvieron su naturaleza y los aspectos esenciales, que fueron objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en esa ocasión.
De los fallos en comento se extraen las siguientes conclusiones relevantes para el análisis del presente asunto:
i) Las juntas de calificación de invalidez ejercen una función pública consistente en evaluar en forma técnica, científica e integral el grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social y el dictamen que estas suscriben constituye «pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión.
ii) En los procedimientos adelantados ante las juntas de calificación de invalidez se manifiesta plenamente el principio de la doble instanci.
iii) Las entidades aseguradoras son las primeras encargadas de evaluar la capacidad laboral y ocupacional de los usuarios, «ante las eventualidades en que este trámite proceda, es decir, la primera oportunidad para pronunciarse sobre el estado de invalidez está radicada en cabeza de Colpensiones, de las administradoras de riesgos laborales (ARL), de las empresas promotoras de salud (EPS) o las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, según sea el caso.
iv) Si el interesado no estuviere de acuerdo con la calificación efectuada por las mencionadas entidades, podrá expresar su inconformidad ante las juntas regionales de calificación de invalidez, cuyo dictamen será apelable ante la junta nacional. Además, contra dichas decisiones proceden las acciones legales.
v) El legislador asignó la competencia para calificar la pérdida de la capacidad laboral, en primera oportunidad, a las autoridades o actores encargados de asumir el cubrimiento de la prestación económica respectiva; no obstante, la estructura escalonada del trámite permite establecer a) «la primera oportunidad ante la entidad aseguradora no es la primera instancia del proceso administrativo, ni del judicial si hubiera lugar a este; y b) la decisión de la junta nacional de calificación «es la segunda instancia del proceso ante la administración.
vi) Los procedimientos adelantados por las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza jurisdiccional, por cuanto su finalidad se limita a certificar la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales a que haya lugar; por lo tanto, los dictámenes no resuelven de manera definitiva las controversias surgidas en torno al grado de invalidez y tampoco producen efectos de cosa juzgada.
2.5. El caso concreto.
Precisado lo anterior, procede la Sala a examinar si los artículos 4, 13, 18, 20, 37, 38, 39, 42, 43 y 55 del Decreto 1352 de 2013, emitido por el presidente de la República, acusados de nulidad de manera parcial, vulneran el preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución Política, en la medida en que, a juicio del actor, desconocen derechos y prerrogativas constitucionales de los usuarios, como los de participación, igualdad, debido proceso, contradicción y defensa.
Según se trascribió en la parte inicial de esta providencia, el demandante censura algunos apartes de los mencionados artículos, con el planteamiento general de que establecen que los dictámenes periciales son decisiones de carácter obligatorio, hay restricción de derechos en el trámite de los recursos, el solicitante de los servicios no debería asumir el pago de los honorarios de los miembros de las juntas de calificación de invalidez, las audiencias que celebren dichas juntas no deben tener carácter privado, existe irregularidad en la notificación de las determinaciones que se adopten y en el procedimiento de revisión de las incapacidades laborales.
En tal sentido, procede esta Sala a resolver las censuras de los apartes acusados.
El artículo 4 del Decreto 1352 de 2013 preceptúa:
Naturaleza de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social Integral del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio.
[…] (el aparte resaltado es el acusado)
En criterio del demandante, la expresión censurada trasgrede el preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución Política, toda vez que, aunque los dictámenes de las juntas de calificación de invalidez no configuren cosa juzgada material y por ello no son considerados como verdaderos dispositivos de la administración de justicia, tampoco pueden ser tenidos como simples dictámenes, pues reúnen muchos de los elementos de la naturaleza de aquellos y solo difieren en que no hacen tránsito a cosa juzgada.
Sobre este motivo de nulidad, esta Corporación no vislumbra que de la sola expresión «en los dictámenes periciales» contenida en el primer inciso del artículo 4 del Decreto 1352 de 2013 (y de la lectura integral de esa disposición) se desprenda la interpretación realizada por la parte accionante y mucho menos que con ella se desconozcan derechos y prerrogativas constitucionales de los usuarios, como los de participación, igualdad, debido proceso, contradicción y defensa.
En relación con el mencionado artículo 4, se advierte que su inciso primero comporta casi la reproducción total del inciso primero del artículo 42 de la Ley 100 de 1993, posterior a la modificación introducida por el 16 de la Ley 1562 de 2012, según se presenta en el siguiente cuadro:
| Ley 100 de 1993 | Decreto 1352 de 2013 |
| Artículo 42. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo | Artículo 4. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social Integral del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio. |
El artículo 42 original de la Ley 100 de 1993 fue objeto de examen de constitucionalidad por la Corte Constitucional, en la aludida sentencia C-1002 de 2004, en la que discurrió:
Los procedimientos adelantados por las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la certificación de la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales que la requieren. En esa medida, los dictámenes que las juntas de calificación expiden no tienen la virtud de resolver de manera definitiva las controversias surgidas en torno al grado de invalidez ni de producir efectos de cosa juzgada, que es como propiamente la jurisprudencia constitucional ha definido la función jurisdiccional. En efecto, la Corte Constitucional, ha señalado que “el ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal”.
El reconocimiento de que los dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez no son pronunciamientos de naturaleza judicial que diriman de manera definitiva las controversias surgidas en relación con la calificación de la pérdida de incapacidad laboral ha sido corroborado por la Corte Suprema de Justicia, tribunal para el cual el legislador, por conducto de los artículos 41, 42 y 43, sencillamente estableció un procedimiento de dos instancias, que no es ni administrativo ni judicial, para determinar el grado de incapacidad laboral, pero en manera alguna desplazó a los jueces en la función de señalar, en último término, la titularidad de los derechos que se reclaman. Al respecto es enfática la sentencia de la sala de casación laboral, del 29 de septiembre de 1999 […].
Posteriormente, el mencionado artículo 42 de la Ley 100 de 1993 fue modificado por el 16 de la Ley 1562 de 2012, también objeto de examen de constitucionalidad en el fallo C-914 de 2013 de la Corte Constitucional, en el que dijo:
Las juntas de calificación de invalidez cumplen funciones que no corresponden a la rama ejecutiva ni a la judicial. Su función principal consiste en realizar dictámenes para certificar la pérdida de capacidad laboral, destinados al reconocimiento de las prestaciones sociales respectivas. Sus decisiones no son jurisdiccionales, pues no resuelven definitivamente el grado de invalidez ni hacen tránsito a cosa juzgada. En consecuencia, se trata de órganos autónomos, que no pueden depender de otros órganos ni ramas del poder (Cita las sentencias C-1002/04 de la Corte Constitucional y la providencia de radicado 11910 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia).
[…]
De los anteriores derroteros existe certeza sobre el contenido y alcance de los dictámenes que emiten las juntas de calificación de invalidez, sin que se trate de la interpretación restrictiva y subjetiva efectuada por el actor, en la que acusa como nula la expresión «en los dictámenes periciales», prevista en el inciso primero del artículo 4 del Decreto 1352 de 2013, razón por la que esta acusación de nulidad no prospera.
En lo referente al artículo 13 del Decreto 1352 de 2013, el actor acusa como nulo el siguiente aparte:
Funciones exclusivas de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Además de las comunes, son funciones exclusivas de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, las siguientes:
[…] (el aparte subrayado es el censurado).
A juicio del accionante, el precitado aparte debe anularse porque no aclaró que las determinaciones que adopte la junta nacional de calificación de invalidez están sujetas a los principios de eventualidad y preclusión, siguiendo un orden lógico y respetando las garantías constitucionales.
En relación con esta acusación, la Sala evidencia que en el fondo se trata de una discusión acerca de que la potestad reglamentaria del presidente de la República en este caso se ejerció en forma incompleta, pues considera el demandante que debió incluirse en el artículo 13 una mención expresa sobre dichos principios «más por conveniencia práctica que por técnica jurídica».
Esta censura propuesta por el accionante es lo que se ha denominado “omisión reglamentaria” y ha sido comprendida por esta subsecció
en los siguientes términos:
4.1.1. Omisión reglamentaria
La Jurisprudencia del Consejo de Estado, a través de múltiples decisiones de esta Sección ha admitido la posibilidad de decidir respecto de una omisión reglamentaria por vía del estudio de la acción de nulidad; de suerte que la línea jurisprudencial en esta materia ha tenido un constante desarroll.
Mediante Sentencia del 9 de octubre de 2008, se señaló que cuando quiera que la autoridad encargada de la regulación de una materia, incumple la obligación de dictar una norma, puede incurrir en una inconstitucionalidad por omisión. De tal manera que corresponde al juzgador establecer la conducta negativa, de inercia o inactividad de un órgano del poder que no adecuó su conducta, total o parcialmente al cumplimiento de una obligación de dictar una norma tendiente a garantizar la efectividad de los mandatos constitucionales y legales.
De tal manera que “A los ciudadanos se les deben proporcionar las vías procesales idóneas con el fin de que los afectados con la omisión inconstitucional puedan acceder a la administración de justicia con el fin de obtener la descalificación de la conducta omisiva, pues un derecho sin acción o posibilidad de ejercicio resulta inexistente”
Es así como esta Corporación consideró que en atención al desarrollo jurisprudencial en materia de la inconstitucionalidad por omisión, mutatis mutandis, es viable la comparación a fin de establecer la omisión regulatoria, entre un precepto legal y su reglamento. De manera que “La procedencia de la declaración de” inconstitucionalidad por omisión” tiene fundamento, además, en el artículo 170 del C.C.A., que establec (…)”:
“Esta norma le permite al Juez de lo Contencioso Administrativo, al revisar la legalidad de una norma, estatuir nuevas disposiciones, modificarlas o reformarlas, lo que debe entenderse en sentido amplio, es decir, no sólo para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la de reparación directa, como se había concebido inicialment
sino para la acción de simple nulidad, en donde, como en el presente caso, a partir de la anulación del acto general se pueden incluir disposiciones nuevas que modifiquen o reformen, de acuerdo con la Constitución y la Ley, las que se declaran nulas”.
Posteriormente, también se admitió la posibilidad de discutir por vía de la acción de nulidad la existencia de una omisión reglamentaria, cuando, a partir de su expedición, se excluye o se omite incluir en un reglamento, sin razón justificada, a un grupo de personas beneficiarias o posibles beneficiarias de una preceptiva legal.
En materia de la omisión reglamentaria relativa, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 28 de febrero de 2013, radicado interno 0458-10, cuyo Consejero Ponente fue el doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, señaló que “se está ante la presencia de una omisión legislativa, cuando el debate surge en torno a un texto legal que se reputa incompleto, habida cuenta que se prescinde de una condición o ingrediente que, atendiendo al contenido superior del ordenamiento, debe formar parte de la materia normativa”.
En esa ocasión, esta Corporación siguiendo los parámetros establecidos por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1009 de 200, adoptó unos requisitos para determinar si es procedente emprender el análisis de una norma por Omisión Reglamentaria, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al Legislador.
Además de los cinco requisitos anteriores, y siguiendo la línea de esta Sección que ha acogido los criterios de la Corte Constitucional, debe ponerse de presente que ese Tribunal mediante Sentencia C-833 de 2013 señaló que también se deben tener en cuenta dos requisitos más: “vi) si la supuesta omisión emerge a primera vista de la norma propuesta, o (vii) si se está más bien, ante normas completas, coherentes y suficientes, que regulan situaciones distintas.
En similar sentido, siguiendo la jurisprudencia constitucional, se ha identificado que la omisión reglamentaria relativa se configura en aquellos casos en que la Autoridad Administrativa al reglamentar una disposición omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución y/o la Ley, sería exigencia esencial para armonizar con ella. Lo que puede ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide un Decreto que si bien desarrolla un deber impuesto por la Ley, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional o legal, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una disposición legal omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución o la Ley reglamentada”
Frente a ello, esta Corporación encuentra que la interpretación dada por el accionante no es otra cosa que enrostrar una supuesta omisión reglamentaria, luego que a su juicio el numeral 1 del artículo 13 del Decreto 1352 de 2012 debió redactarse de un modo diferente.
Sin embargo, atendiendo la jurisprudencia de esta Corporación para estructurar un juicio de omisión reglamentaria, la exclusión de los principios de eventualidad y preclusión, así como del respeto de las garantías constitucionales, en nada suponen el desconocimiento de los requisitos anotados en precedencia, luego que la norma acusada solo esta definiendo las funciones de la Junta Nacional de Calificación.
Es decir, solo está limitando la competencia, no la forma de ejercerla.
Por consiguiente, el reproche tendría asidero solo en aquellos escenarios donde la norma pretendiera definir la forma en que deberían valorar los dictámenes y no como aquí que solo está fijando la competencia. Razones suficientes para desestimar el cargo.
El artículo 18 del Decreto 1352 de 2013 fue demandado en el siguiente aparte:
Equipo interconsultor externo de las Juntas de Calificación de Invalidez. […]
[…]
Las Juntas cuando soliciten valoraciones especializadas, exámenes médicos o pruebas complementarias deberán comunicarles a todos los interesados la realización de dichas pruebas para garantizar el debido proceso, frente a lo cual no procede recurso alguno.
[…]
Según la parte actora, este aparte es nulo por desconocer el preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución Política, por cuanto no dispuso lo correspondiente a las pruebas aportadas por cualquiera de las partes, lo que también debe ser comunicado a todos los interesados, sino que solo reguló el evento en el que las juntas soliciten medios probatorios.
Al respecto, esta Sala encuentra que se presenta la misma situación del aparte anterior acusado (del artículo 13), pues corresponde a una supuesta omisión reglamentaria expuesta por el actor frente al contenido de la norma, porque, en su criterio, debió decirse que si una parte aporta una prueba, esa actuación debe también comunicarse a los demás interesados.
Sobre el particular, se observa que el artículo 18 del Decreto 1352 de 2013 reglamenta lo concerniente a la existencia de un equipo interconsultor externo en el que las juntas de calificación de invalidez pueden apoyarse para emitir sus dictámenes, razón por la que no tiene cabida el planteamiento del demandante referente al evento en que una parte allega una prueba a este procedimiento, por ser un asunto distinto.
En relación con la reclamada comunicación a los demás interesados respecto de un elemento probatorio aportado por una parte, tal garantía integra el derecho al debido proceso, que resulta predicable en todas las actuaciones en sede administrativa como en instancia judicial, pero, se insiste, no es una materia que regula el aludido artículo 18, toda vez que su contenido va dirigido a la existencia y funcionamiento del equipo interconsultor dentro del trámite de expedición de este tipo de dictámenes periciales.
Por otro lado, el aparte censurado del artículo 20 del Decreto 1352 de 2013 es el siguiente:
Honorarios. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante.
[…]
En caso que la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúe como perito, por solicitud de autoridad judicial, los honorarios deberán ser cancelados por quien decrete dicha autoridad. En el evento que el pago no se realice oportunamente, la Junta Regional de Calificación de Invalidez informará de tal hecho al juez quien procederá a requerir al responsable del pago, sin que sea posible suspender el trámite de dictamen.
[…] (los apartes resaltados son los censurados).
Para el actor, el término «solicitante» puede tener dos acepciones; una, quien envía el expediente a la junta de calificación de invalidez para definir una controversia, y otra, quien instaura un recurso, causando una controversia, pero ninguno de esos sentidos tiene que ver con el pago de honorarios.
Como se dijo en precedencia, la expedición del Decreto 1352 de 2013 correspondió a la reglamentación de los artículos 16 a 20 de la Ley 1562 de 2012, cuyo artículo 17, en materia de honorarios de las juntas de calificación de invalidez, preceptúa:
Honorarios juntas nacional y regionales. Los honorarios que se deben cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo.
El Ministerio de Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas.
Parágrafo. Las juntas de calificación percibirán los recursos de manera anticipada, pero los honorarios de los integrantes sólo serán pagados hasta que el respectivo dictamen haya sido expedido y entregado, recursos que deben ser diferenciados y plenamente identificables en la contabilidad.
En tal sentido, como se trascribió, en el artículo 20 del Decreto 1352 de 2013 se establece que los honorarios serán sufragados por el solicitante, pero si se trata de una actuación de la junta como perito dentro de un trámite judicial, ese concepto será asumido por quien determine la autoridad judicial.
Por su parte, el artículo 28 del Decreto 1352 de 2013, en cuanto a quiénes están habilitados para presentar la solicitud ante las juntas de calificación de invalidez, dispone:
La solicitud ante la junta podrá ser presentada por:
1. Administradoras del Sistema General de Pensiones.
2. Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte.
3. La Administradora de Riesgos Laborales.
4. La Entidad Promotora de Salud.
5. Las Compañías de Seguros en general.
6. El trabajador o su empleador.
7. El pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario o la persona que demuestre que aquel está imposibilitado, en las condiciones establecidas en el presente artículo.
8. Por intermedio de los inspectores de Trabajo del Ministerio del Trabajo, cuando se requiera un dictamen de las juntas sobre un trabajador no afiliado al sistema de seguridad social por su empleador.
9. Las autoridades judiciales o administrativas, cuando estas designen a las juntas regionales como peritos.
10. Las entidades o personas autorizadas por los fondos o empresas que asumían prestaciones sociales en regímenes anteriores a los establecidos en la Ley 100 de 1993, para los casos de revisión o sustitución pensional.
11. Las entidades o personas autorizadas por las Secretarías de Educación y las autorizadas por la Empresa Colombiana de Petróleos.
12. Por intermedio de las administradoras del Fondo de Solidaridad Pensional, las personas que requieran la pensión por invalidez como consecuencia de eventos terroristas.
Parágrafo. La solicitud se deberá presentar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez que le corresponda según su jurisdicción teniendo en cuenta la ciudad de residencia de la persona objeto de dictamen.
Precisado lo anterior, debe realizarse dos exámenes; uno, referente a la cancelación de honorarios de la junta cuando esta determina la pérdida de la capacidad laboral, y otro, en los eventos en que actúa como perito en un proceso judicial.
La primera situación guarda directa relación con el artículo 17 de la Ley 1562 de 2012, y la reglamentación contenida en el Decreto censurado comporta su desarrollo, en la medida en que desarrolla, de manera sistemática, el contenido del precepto legal, según el cual los honorarios «de manera anticipada, serán pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales» y, a pesar de que no se refiere a un solicitante específico, debe interpretarse de manera armónica con el resto del Decreto.
En efecto, el aparte examinado del artículo 20 del Decreto 1352 de 2013 («el cual deberá ser cancelado por el solicitante») se refiere de manera general a la denominación «solicitante», el que debe interpretarse en forma armónica con el artículo 28 ibidem, disposición que determina quién o quiénes tienen esa categoría, es decir, las personas naturales o jurídicas que vía legal están habilitadas o tienen la potestad de presentar una solicitud ante las juntas de calificación de invalidez, de acuerdo con cada caso particular.
En tal medida, este corresponde a otra interpretación parcial y subjetiva que el accionante efectúa sobre el aparte censurado, del que no se desprende que trasgreda las normas de índole superior.
Ocurre lo mismo con el aparte contenido en el inciso cuarto del artículo 20 del Decreto 1352 de 2013, referente a que en los eventos en que la junta regional de calificación de invalidez actúe como perito, por solicitud de autoridad judicial, «los honorarios deberán ser cancelados por quien decrete dicha autoridad», pues se trata de un trámite diferente al de la determinación de la pérdida de la capacidad general, en el que principalmente actúa ese organismo, dado que el juez, como director del proceso, tiene la potestad de establecer, según las particularidades de cada caso, cuál parte debe sufragar los costos de la práctica de una prueba decretada en un proceso judicial.
Al respecto, el artículo 42 del Código General del Proceso (CGP) dispone en su numeral 4 que es deber del juez «emplear los poderes que este código le concede en materia de pruebas de oficio para verificar los hechos alegados por las partes», al propio tiempo que los artículos 169, 170 y 229 a 231 ibidem, en relación con las pruebas de oficio, preceptúan:
Artículo 169. Prueba de oficio y a petición de parte. Las pruebas pueden ser decretadas a petición de parte o de oficio cuando sean útiles para la verificación de los hechos relacionados con las alegaciones de las partes. Sin embargo, para decretar de oficio la declaración de testigos será necesario que estos aparezcan mencionados en otras pruebas o en cualquier acto procesal de las partes.
Las providencias que decreten pruebas de oficio no admiten recurso. Los gastos que implique su práctica serán de cargo de las partes, por igual, sin perjuicio de lo que se resuelva sobre costas.
Artículo 170. Decreto y práctica de prueba de oficio. El juez deberá decretar pruebas de oficio, en las oportunidades probatorias del proceso y de los incidentes y antes de fallar, cuando sean necesarias para esclarecer los hechos objeto de la controversia.
Las pruebas decretadas de oficio estarán sujetas a la contradicción de las partes.
[…]
Artículo 229. Disposiciones del juez respecto de la prueba pericial. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá disponer lo siguiente:
1. Adoptar las medidas para facilitar la actividad del perito designado por la parte que lo solicite y ordenar a la otra parte prestar la colaboración para la práctica del dictamen, previniéndola sobre las consecuencias de su renuencia.
2. Cuando el juez decrete la prueba de oficio o a petición de amparado por pobre, para designar el perito deberá acudir, preferiblemente, a instituciones especializadas públicas o privadas de reconocida trayectoria e idoneidad.
Artículo 230. Dictamen decretado de oficio. Cuando el juez lo decrete de oficio, determinará el cuestionario que el perito debe absolver, fijará término para que rinda el dictamen y le señalará provisionalmente los honorarios y gastos que deberán ser consignados a órdenes del juzgado dentro de los tres (3) días siguientes. Si no se hiciere la consignación, el juez podrá ordenar al perito que rinda el dictamen si lo estima indispensable.
Si el perito no rinde el dictamen en tiempo se le impondrá multa de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos legales mensuales y se le informará a la entidad de la cual dependa o a cuya vigilancia esté sometido.
Con el dictamen pericial el perito deberá acompañar los soportes de los gastos en que incurrió para la elaboración del dictamen. Las sumas no acreditadas deberá reembolsarlas a órdenes del juzgado.
Artículo 231. Práctica y contradicción del dictamen decretado de oficio. Rendido el dictamen permanecerá en secretaría a disposición de las partes hasta la fecha de la audiencia respectiva, la cual solo podrá realizarse cuando hayan pasado por lo menos diez (10) días desde la presentación del dictamen.
Para los efectos de la contradicción del dictamen, el perito siempre deberá asistir a la audiencia, salvo lo previsto en el parágrafo del artículo 228.
En tales condiciones, no se declarará la nulidad de la expresión «los honorarios deberán ser cancelados por quien decrete dicha autoridad», contenida en el inciso cuarto del artículo 20 del Decreto 1352 de 2013.
En los artículos 37 a 39 del Decreto 1352 de 2013 se establece que las audiencias en las que las juntas de calificación de invalidez adoptan sus decisiones serán privadas, aspecto que el accionante considera que desconoce el preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución Política, por cuanto no se permite participación alguna a los interesados.
Acerca de este aspecto, esta Corporación encuentra que el argumento de defensa esgrimido por la accionada tiene fundamento fáctico y jurídico, pues respalda la realización de audiencias privadas por parte de dichas juntas en garantía de la privacidad del acto médico y el carácter reservado de cada situación particular.
Sobre este punto, cabe destacar que el propósito de las juntas nacional y regionales de calificación de invalidez es evaluar y determinar la pérdida de la capacidad laboral de una persona, conclusión a la que llega luego de examinar, entre otros aspectos, su historial médico y personal, propio de la esfera íntima de cada individuo, por lo que pretender que las audiencias que esos cuerpos colegiados realicen sean públicas atentaría, entre otros, contra el derecho a la intimidad del interesado. Sumado a ello, no puede olvidarse que cada reunión que realiza la junta debe quedar registrada en un acta, que, sin lugar a dudas, puede ser conocida posteriormente por los interesados.
En tales condiciones, la mera realización de audiencias privadas, para que las mencionadas juntas adopten sus decisiones, no comporta el desconocimiento de derechos y prerrogativas constitucionales de los usuarios, como los de participación, igualdad, debido proceso, contradicción y defensa, contenidos en el preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución Política, porque la reglamentación en la materia está dotada de los instrumentos para que se garanticen esos derechos, sin que implique que el examen de cada caso pueda ofrecerse al público.
Por último, el accionante discute los siguientes apartes de los artículos 42, 43 y 45 del Decreto 1352 de 2013:
Artículo 42. Aclaración y corrección de los dictámenes. Las Juntas de Calificación de Invalidez pueden corregir errores tipográficos, ortográficos o aritméticos que no modifiquen el fondo de la decisión, previa demostración de su fundamento, el cual quedará consignado en el acta y en el expediente correspondiente. La aclaración deberá ser comunicada a los interesados y no admite recursos.
Para lo anterior dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación del dictamen en el caso de la Junta Regional o recibida la comunicación en el caso de la Junta Nacional, se recibirán las solicitudes de aclaración o las mismas Juntas de oficio podrán realizarlo, en todo caso la Junta lo aclarará o corregirá con la firma de todos los integrantes que firmaron el dictamen y dentro de los dos (2) días hábiles siguientes lo comunicará a todas las partes interesadas, luego de dicho término queda debidamente ejecutoriado el dictamen.
En el caso de aclaración o corrección de la Junta Regional, no se excluye el derecho que tienen los interesados a presentar los recursos de reposición y/o apelación frente al dictamen de conformidad con el artículo denominado recurso de reposición y apelación.
Artículo 43. Recurso de reposición y apelación. […]
Parágrafo 3°. Cuando la Junta Regional de Calificación resuelva el recurso de reposición a favor de la solicitud del recurrente no procederá la remisión a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, pero si este no es favorable a la solicitud de alguno de los recurrentes se remitirá a la Junta Nacional si se interpuso de manera subsidiaria el recurso de apelación previa verificación de la consignación de honorarios. En todo caso no proceden, ni existen los recursos de recursos.
[…]
Artículo 55. Revisión de la calificación de incapacidad permanente parcial o de la calificación de invalidez. […]
En el Sistema General de Riesgos Laborales la revisión de la pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será procedente cuando el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación y siguiendo los procedimientos y términos de tiempo establecidos en el presente decreto, la persona objeto de revisión o persona interesada podrá llegar directamente a la junta solo si pasados 30 días hábiles de la solicitud de revisión de la calificación en primera oportunidad esta no ha sido emitida.
[…]
A juicio del actor, los anteriores apartes desconocen el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 29 de la Constitución Política, en la medida en que le dan prelación al aspecto formal sobre el sustancial, al permitir que queden en firme errores tipográficos, ortográficos o aritméticos, si no fueron corregidos en el término de tres días hábiles siguientes a la notificación del dictamen; así mismo, al restringir el trámite de recursos y de la revisión de la incapacidad permanente parcial.
En primera medida, la disposición contenida en el inciso segundo del artículo 42 del Decreto 1352 de 2013, contrario a lo aseverado por el demandante, no trasgrede derechos y prerrogativas constitucionales de los interesados en el trámite ante las juntas de calificación de invalidez, pues es el desarrollo del principio de seguridad jurídica en este tipo de determinaciones.
En efecto, la norma cuestionada indica que una vez un dictamen es notificado a las partes, estas cuentan con un plazo para advertir la existencia de errores de índole formal. Esta circunstancia no es ajena a otros procedimientos y trámites, incluso judiciales, por lo que no se comprende los motivos que llevan al accionante a pretender que con la nulidad de los aludidos apartes, se deje en un estado de indefinición jurídica los dictámenes de su interés.
En tal sentido, no debe olvidarse que no solo en los procesos judiciales, sino también en los procedimientos administrativos o de naturaleza similar, como es el caso del adelantado por las juntas de calificación de invalidez, el principio de lealtad procesal debe desplegarse a todas las actuaciones, lo que implica que es deber de los interesados, una vez se notifican de una decisión, efectuar una revisión de ella para de ese modo evidenciar la existencia de errores formales, que pueden ser corregidos sin afectar el fondo del asunto o, incluso, yerros de índole sustancial en los que puede incurrir la autoridad.
En lo referente al parágrafo tercero del artículo 43 del Decreto 1352 de 2013, acusado por el demandante con el planteamiento de que la disposición no prevé la posibilidad de discutir una decisión tomada con ocasión de un recurso de reposición que cambió el sentido hacía la parte no recurrente, esta Corporación precisa que se evidencia que es otro el contenido de la disposición, pues esta prevé el trámite que debe darse cuando se interpone de manera subsidiaria el recurso de apelación, que no es otro que remitir la actuación a la junta nacional de calificación de invalidez para lo de su competencia.
Por último, en cuanto a la acusación parcial del artículo 55 del Decreto 1352 de 2013 que discute el trámite de revisión de la incapacidad permanente parcial, de igual modo, se trata de una supuesta omisión reglamentaria.
En efecto, el actor insiste en que la revisión de la incapacidad permanente parcial solo debería ser posible cuando existe evidencia clínica del deterioro de la evolución de los casos previamente calificados, es decir, de aquellas patologías que son de carácter progresivo.
En esa dirección, una patología que no sea progresiva, esto es, aquellas en que las deficiencias sean permanentes o definitivas, se tendría que incrementar siempre el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, solo por incremento de edad.
Sin embargo, ciñéndonos a los parámetros que establece la jurisprudencia del Consejo de Estado para configurar una omisión reglamentaria encontramos que no existe norma de la cual se predique la falencia enrostrada por el actor.
Tampoco vislumbramos que la norma atacada excluya escenarios jurídicos que debían incluirse y que supongan una infracción de los mandatos constitucionales.
Por el contrario, lo expresado por el actor está dirigida a completar el sentido de la norma, pero sin fundamento en una infracción de los mandatos constitucionales de los usuarios, como los de participación, igualdad, debido proceso, contradicción y defensa.
En consecuencia, de los planteamientos de nulidad expuestos en el libelo introductorio, ninguno de ellos tuvo vocación de prosperidad, por cuanto no desvirtuaron la presunción de legalidad de que está revestido el Decreto 1352 de 2013, demandado.
Sobre este punto, es del caso precisar que el cargo de nulidad de violación de las normas superiores, contenido en el artículo 137 del CPACA, se trata de una censura de carácter objetivo, enmarcada en los principios de jerarquía en la administración y de las normas, y se traduce, en términos sencillos, en que el acto administrativo fue expedido con desconocimiento de unas normas a las que debía sujetarse; no obstante, implica un ejercicio de demostración de tal vulneración, por cuanto no basta con afirmar sobre su existencia, sino que implica la exposición argumentativa de razones de hecho y de derecho que evidencien tal contradicción, lo que no ocurrió en este caso, toda vez que la gran mayoría de los motivos de censura expuestos en el libelo introductorio se trataron de interpretaciones subjetivas que el demandante efectuó de los apartes acusados.
III. DECISIÓN
En atención a lo anterior, la Sala negará las pretensiones de nulidad parcial contra el Decreto 1352 de 2013.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO. NEGAR las súplicas del libelo introductorio, de acuerdo con las consideraciones de este fallo.
SEGUNDO. Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría de la sección, archívese el expediente dejando las constancias del caso.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERO
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS
